На этой основе вся территория Российской Федерации будет распределена между территориями городских округов и муниципальных районов. Все муниципальные образования типа городских и сельских поселений будут входить в состав того или иного муниципального района. Кроме того, в состав муниципального района будут входить малонаселенные территории, в рамках которых не будут формироваться поселенческие муниципальные образования. Список малонаселенных территорий будет составляться Правительством Российской Федерации. Муниципальные образования, получившие статус городского округа, не будут входить в состав муниципальных районов.
Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Эти требования касаются, прежде всего, численности населения, его плотности, расстояния между населенными пунктами.
Статус городского округа будет присваиваться городам также законом субъекта Федерации. Условия, которые должен соблюдать субъект Федерации при принятии им решения о наделении города статусом городского округа, являются достаточно строгими, хотя за субъектом Федерации все же сохраняется некоторая свобода при принятии окончательного решения на этот счет.
2. Изменение и уточнение вопросов местного значения.
Закон 1995 г. относил к вопросам местного значения организацию и содержание тех или иных муниципальных учреждений - школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 6). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств.
В новой редакции закона от 2003 г. эта формулировка «содержание учреждений» заменена на требование «организации или обеспечения
21
предоставления услуг», тем самым органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение.
Закон 1995 г. устанавливал единый список вопросов местного значения, который вменялся в обязанность любому муниципальному образованию, независимо от формы его организации. Областной центр должен был предоставлять те же виды бюджетных услуг, что и сельский муниципалитет.
Новая редакция закона о местном самоуправлении различает три списка вопросов местного значения: один - для муниципальных поселений, другой -для муниципальных районов, третий - для городских округов.
Существенным отличием новой редакции закона является разрешение органам местного самоуправления брать на себя вопросы, сверх закрепленных за ними законом, только при наличии достаточных собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Таким образом, подобная унификация территориальной организации и ограничения списка вопросов местного значения по уровням муниципальных образований дает возможность создать единую систему местного самоуправления в Российской Федерации, основанную на четко определенных в Федеральном законе правилах, и позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В то же время нельзя не отметить, что новый закон вызывает серьезное беспокойство у большинства экономистов и финансовых работников муниципальной сферы. Так, например, И. Стародубровская считает, что «в целом закон не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии и Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей
22
независимость местного самоуправления, - право управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»20.
Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет выделить ряд негативных и позитивных тенденций:
1. В законе наблюдается тенденция к огосударствлению местного самоуправления, которое понимается не как право граждан, а как их обязанность, в том числе обязанность исполнять на местном уровне государственные полномочия и другие задачи, установленные федеральным законом.
2. Наш анализ закона показывает, что закрытым и обязательным к исполнению является список вопросов местного значения. Тем самым неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных проблем.
3. Кроме того, закон фокусирует внимание на организационно- политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня - не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток финансов, в том числе из-за невовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.
4. Финансовые основы местного самоуправления в законе понимаются крайне узко, акцент сделан на межбюджетных отношениях, в первую очередь - на выравнивании финансового положения одних муниципалитетов за счет других. Закон не стимулирует органы местного самоуправления наращивать собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов. Он не направлен на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить финансовую автономию местных бюджетов.
5. В законе недостаточно реализуется предусмотренная программа правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и
20 Стародубровская И.В. Местное самоуправление: проблемы и решения.
#"1.files/image055.gif">Фонд развития парламентаризма в России. «Экспертная записка на проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»». Москва, октябрь 2002. " Федеральный закон от 06.10.03. №131-ФЗ «об общих принципах местного самоуправления в РФ» статья 19.
24
работников муниципальных бюджетных организаций, то есть не будут ограничены единой тарифной сеткой23.
Хотя практическая реализация этих нововведений может быть серьезно затруднена: если этот порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не будет соблюден, то есть субвенции не выделены, органы местного самоуправления могут обжаловать это, но им придется исполнять госполномочия вплоть до судебного решения24.
8. Закон предусматривает крайне сжатые сроки проведения реформы, а именно 2003-2004 годы. Всемерная вовлеченность губернаторов и мэров в процесс административной реформы неминуемо приведет к снижению качества управления на местном уровне. Это значит, что резко возрастет риск появления кризисных ситуаций в финансовой сфере, коммунальных катастроф, развала сети муниципальных социозащитных учреждений. Политические и организационные риски проведения реформы в запланированное время очень велики.
9. На переходный период до 2005 года, то есть на время административно-территориальной реформы и «передела» собственности, население лишается части прав на местное самоуправление, вводятся запреты на выборы и приватизацию муниципального имущества.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что, несмотря на то, что сегодня это один из самых спорных законов, вызывающий разногласия регионов и муниципалитетов, его значение нельзя недооценивать для развития и реформирования местного самоуправления, уточнения и более конкретного определения его финансовых основ.
Для создания условий нормальной работы системы местных финансов, на наш взгляд, следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов в Российской Федерации, имеющие свои особенности.
23 Там же статья 54.
24 Там же статья 20.
25
1.2. Особенности формирования и исполнения местных
бюджетов
Бюджетная система России наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, как уже было отмечено ранее, включает около тринадцати тысяч бюджетов местных органов власти, от финансовых возможностей которых во многом зависят экономическое и социальное положение населения. Все проблемы, существующие во взаимоотношении Центра и субъектов РФ, многократно мультиплицируются на уровне местных бюджетов.
Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их бюджеты входят в консолидированные бюджеты субъектов РФ, и дефицит государственного бюджета прежде всего проявляется на уровне местных бюджетов25.
Местное самоуправление возможно лишь тогда, когда соответствующие органы власти имеют стабильные собственные или закреплённые за ними на долгосрочной основе доходы, а при их недостаточности имеют возможность, в случае необходимости, привлекать к покрытию бюджетных расходов заёмные средства, а также рассчитывать на финансовую помощь из других бюджетов26.
Для нормального функционирования финансов муниципального образования сегодня необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Грамотно построенный бюджетный процесс должен, прежде всего, основываться на тщательно организованном хозяйственном планировании развития территории муниципального образования, так как сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории. Исходя из этого необходимо четкое разделение категорий
25 Конституция Российской Федерации. - СПб., 1997. - с.4.
26 Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики. //Российский экономический журнал. - 1999.-N3. - С. 19-25.
26
расходов связанных с развитием, и текущие, а каждой группе расходов должны соответствовать суммарные объемы доходов.
Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям: а) налоги, б) неналоговые поступления, в) доходы от собственной хозяйственной деятельности, г) муниципальный кредит.
Третья и четвертая группа доходов напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно ими распорядиться.
Для анализа процессов, происходящих в сфере формирования доходов местных бюджетов России, необходимо рассмотреть динамику их объема, а также роль муниципалитетов в бюджетной системе России. Распределение "конечных" доходов между различными бюджетными уровнями представлено
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58
