Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новая редакция закона предлагает создание
58
целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены:
-региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта,
-региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта,
-районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.
Все эти фонды создаются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам.
Необходимость использования для выравнивания трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например, о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т.п.
Средства всех фондов должны распределяться согласованно, на каждом шаге необходимо учитывать результаты предыдущего, поэтому последовательность распределения фондов должна быть следующей: сначала субъект федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности.
Новая редакция закона устанавливает очень конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное
59
ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические расходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т.п.
Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта федерации.
Существенной новацией по сравнению с действовавшей до сих пор практикой межбюджетных отношений на субнациональном уровне является законодательное разрешение использовать так называемые «отрицательные трансферты». Суть «отрицательных трансфертов» состоит в следующем: если бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования в два раза превышает средний по региону уровень (для однотипных муниципальных образований), закон субъекта федерации может установить, что такой муниципалитет обязан перечислить субвенцию в бюджет субъекта федерации с целью последующего ее использования для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Причем, если муниципалитет не выполнит этого требования, соответствующая часть доходов от местных налогов и сборов может быть централизована в региональный бюджет без согласия муниципального образования. Альтернативно может быть соответственно снижен норматив отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Размер такой субвенции не должен превышать 50% от превышения муниципалитетом двукратного уровня средней по региону бюджетной обеспеченности. Возможность взыскания таких субвенций («отрицательные
60
трансферты») позволит закреплять за местными бюджетами более высокие единые нормативы отчислений от регулирующих налогов.
Новая редакция закона значительно сужает возможности субъекта федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования. Расчет таких нормативов в этом случае становится простым и прозрачным.
Реализация вышеизложенных положений в рамках реформирования межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями позволит:
- закрепить за каждым уровнем власти в регионе свойственные сугубо ему расходные обязательства и доходные источники;
- повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;
- сформировать территориальные границы районных и поселенческих муниципальных образований таким образом, чтобы их доходные источники в максимальной степени соответствовали возложенным на них расходным полномочиям;
- сократить объемы передаваемой из бюджета субъекта Федерации финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;
- стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.
Таким образом, по проведенному исследованию основ формирования бюджетных ресурсов в муниципальных образованиях можно сделать ряд выводов, а именно:
1. В настоящее время местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие муниципальных образований, при этом решение
61
финансовых вопросов внутри муниципального образования должно быть направлено на развитие, которое, в свою очередь, должно быть комплексным, на основе научного и практически накопленного опыта.
2. Муниципальные финансы образуются из трех основных источников: государственных средств, собственных и заемных средств, соотношение и объем которых в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования.
3. В настоящее время в России происходит реформирование и значительная модернизация местного самоуправления, первым шагом к которой стало принятие новой редакции Федерального Закона №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятой 6 октября 2003 г, где предусматриваются меры по реформированию системы муниципальных финансов, имеющих как положительную, так и отрицательную оценку, а также внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
4. По мере совершенствования бюджетного процесса, несмотря на значительное количество нерешенных проблем, бюджет муниципального образования может характеризоваться равновесием в результате обеспечения соответствия доходных и расходных полномочий.
5. Наблюдается общее сокращение налоговых (в среднем с 90% до 70%) и неналоговых доходов в структуре доходов муниципальных образований. Доля собственных доходов местных бюджетов, которая включает в себя местные налоги и неналоговые доходы, колеблется от 15% до 30%, вследствие чего муниципальные образования зависят от нормативов, устанавливаемых федеральными и региональными властями. Доходы от собственной хозяйственной деятельности за период с 2000 по 2003 гг. в среднем возросли с 2,1% до 6,7%, однако говорить о значительности данного источника в структуре доходов местных бюджетов пока еще рано. Муниципальный кредит в большинстве случаев используется для покрытия дефицита бюджета, а не
62
направляется на развитие промышленной, инвестиционной, рыночной сфер экономики городов.
6. При установлении функциональной структуры расходов местных бюджетов происходит общее уменьшение расходов на ЖКХ, обусловленное проводимой правительственной программой; одновременное увеличение расходов на здравоохранение, образование и управление. Заметна общая тенденция: увеличение финансирования текущих расходов и практически полное сокращение расходов на развитие муниципалитетов.
7. Заложены основы эффективной системы межбюджетных отношений, что позволило сконцентрировать финансовые ресурсы для безусловного исполнения социально значимых расходов, включая оплату труда работников бюджетной сферы, снижать годами накопившуюся задолженность местных бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать.
63
Глава II. Управление расходами бюджета муниципального
образования
2.1. Распределение бюджетных средств на целевое финансирование социально значимых расходов муниципального
Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год53.
Местные органы власти обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным природопользованием54. Финансовой основой этой деятельности выступают бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на территориальную инфраструктуру. Поэтому совершенствование системы бюджетного финансирования затрат муниципальных образований является проблемой перманентного характера.
Бюджетная классификация различных стран выделяет две основные группы расходов: обязательные и необязательные.
К обязательным расходам относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития55. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58
