4 Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 г. М.: Государственный комитет Российской Федерации по статистике, 2002.
5 ФЗ № 131 от 06.10.03. «Об общих принципах организации местного самоуправления»
11
Под данной категорией следует понимать совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением6.
Кроме того, категорию "финансовые ресурсы муниципального образования" можно также определить как целевые фонды денежных средств, формирующихся в результате производства и распределения вновь созданной на территории муниципального образования и части ВВП, созданного за его пределами и поступающего на территорию в порядке распределения и перераспределения7.
С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:
а) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;
б) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления;
в) заемных средств или муниципального кредита8.
Соотношение и объем этих трех источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы определяет зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств. Поэтому, по мнению автора, органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.
Схематично финансовые ресурсы муниципального образования можно было бы представить следующим образом (рис. 1.1.З.):
6 Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для ву$ов. - М.: Финансы. ЮНИТИ. 1999. -с. 139.
7 Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: 1999. с. 18.
8 Дадашсв А. 3. и Черник Д Г. Финансовая система России Учебное пособие. - М, 1997, С. 37.
12
Финансовые ресурсы муниципального образования
Муниципальные
внебюджетные
фонды
бюджетные
средства
Целевые средства
из вышестоящих
бюджетов
Ресурсы
муниципальных
предприятий
\
Муниципальный кредит
Рис. 1.1.3. Структура финансовых ресурсов муниципального образования
Как уже было отмечено, систематизирующим элементом финансовых ресурсов территории муниципальных образований является местный бюджет. Ведущий экономист 30-х годов Смирнов М.А. определил местные бюджеты как совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения9.
Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как "способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставляемых соответствующим местным исполнительным комитетам и Советам"10.
Ряд авторов (Л. Павлова) за основу определения местных бюджетов применяет территориальный принцип, рассматривая их как бюджет отдельных административно-территориальных единиц11.
Приведенные выше определения характеризуют бюджеты как фонд денежных средств и подчеркивают связь местных финансов, местных бюджетов с местным населением и территорией.
В то же время ряд экономистов рассматривает местные бюджеты как экономические отношения. Так, И. Ходорович характеризует местные
9 Смирнов МЛ. Местные финансы. - М: Госиздат, 1926. - с. 6
10 Твердохлебов В.Н. Местные финансы. - М.: Госиздат, 1927. - с. 55
11 Павлова Л.П. Государственный бюджет СССР. - М.. 1966. - с. 14
13
бюджеты как совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию, главным образом, отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостояния народа .
По мнению Н. Ширкевича13, местные бюджеты - это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных Советов для осуществления их функций. В них органически сочетаются две категории. С одной стороны, местные бюджеты - это основные финансовые планы местных Советов, с другой - осязаемые ресурсы, реальная экономическая категория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной административно-территориальной единицы.
В. Васильев рассматривает местные бюджеты как «обусловленную административно-территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей»14. Г. Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны15.
Таким образом, обобщая все рассмотренные определения, автор считает, что местный бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муниципального образования и решения иных вопросов местного значения.
Проблемы организации бюджетных отношений, посредством которых
12 Ходорович ИМ. Резерв управления доходной баш местных бюджетов. Автореф.. к.э н.: ЛФЭИ. 1977. с.84.
13 Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. - М.: Финансы и статистика, 1991. с.39.
14 Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999. - с61.
15 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М.: Финансы и статистика. 2000. - с. 132
14
будут сформированы фонды денежных средств органов местного самоуправления, является актуальной для всех территориальных образований Российской Федерации, как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Однако следует заострить внимание на том, что бюджет является не только финансовым планом доходов и расходов, предназначенным для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления по развитию экономики, социальной защите населения, обеспечению культурно-просветительных мероприятий и многие другие потребности жизнеобеспечения территории16, но и важнейшим инструментом политического процесса, а, следовательно, и управления финансами муниципального образования.
В настоящее время Россия стоит на пороге значительной модернизации местного самоуправления. Необходимость реформирования заключается в том, что на государственном уровне должно осуществляться регулирование всех основных аспектов организации и функционирования муниципальной власти.
История развития муниципальных финансов в России, как и реформ российской экономики в целом, насчитывает уже более десяти лет. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур произошли изменения.
В качестве предпосылки для начала нового этапа реформы муниципальных финансов можно рассматривать новую редакцию Федерального Закона №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятую 6 октября 2003г. Разработке данного закона предшествовала более чем десятилетняя практика развития местного самоуправления в России и более чем семилетний опыт
16 Динес И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления. // Финансы. - 2003 - № 7. с.26.
15
применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"17.
За это время были уточнены некоторые концептуальные подходы к организации местного самоуправления, сформулированы предложения по совершенствованию сложившейся системы местного самоуправления, проделана определенная работа по разграничению предметов ведения и полномочий, выявлены основные недостатки и проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 1995 года.
В ранее действующем Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ в достаточной мере не были конкретизированы такие направления развития местного самоуправления, как:
- разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в сфере местного самоуправления;
- взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению;
- компетенция и взаимоотношения органов местного самоуправления разных уровней;
- обеспечение соответствия доходных и расходных полномочий местных бюджетов и межбюджетных отношений на местном уровне;
- контроль за органами местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством.
Кроме того, ранее действующая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяла
17 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 154. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. - ст. 3505-3506
16
муниципальный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы самоуправления18, а также устав19 в качестве атрибутов самостоятельного муниципального образования. Но в действительности многие муниципальные образования не обладали в полной мере даже этими атрибутами.
Проведенный автором анализ обеспеченности атрибутами муниципальных образований по типам и по территории в разрезе федеральных округов показал, что ее уровень различен по типам муниципальных образований (табл. 1.1.1.)-
Таблица 1.1.1.
Обеспеченность муниципальных образований (МО) разного типа
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58
