Для того чтобы новый закон смог решить все эти проблемы, необходимо тщательным образом продумать его структуру. Возможные варианты повышения эффективности бюджетирования сводятся – к функциям финансового контроля.

Рассмотрев более детально, многих аналитиков в этой области, можно сделать вывод, что большее внимание планируется уделить органам финансового контроля. Это неслучайно: на мой взгляд, определение в законодательном порядке системы органов финансового контроля, полномочий отдельных органов, порядка взаимодействия между ними позволит решить ещё одну проблему в области финансового контроля, стоящую в настоящее время перед Россией, - проблему институциональную.

Зачастую в экономической литературе при анализе процесса формирования единой системы контроля главное внимание уделяется именно органам финансового контроля. Действительно, важность данного аспекта переоценить сложно. Без правильно организованной системы органов финансового контроля, при отсутствии разграничения полномочий и ответственности между различными органами обеспечить действенный финансовый контроль невозможно. В условиях же трансформации бюджетной системы, проведения административной реформы, характерных для современной России, актуальность вопросов организации взаимодействия между органами финансового контроля существенно возрастает.

Не вызывает сомнений тот факт, что система как таковая может функционировать слаженно только в случае чёткого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов государственного финансового контроля. Как свидетельствует практика, многочисленные, но не связанные системно государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние дисциплины в бюджетной сфере, что в целом подрывает суть преобразований. В настоящее же время действия контролирующих органов в России, к сожалению, часто бывают нескоординированы. Функции различных контрольных органов могут пересекаться, ответственность  - размываться. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль, зачастую повторяют друг друга. Кроме того, достаточно часто возникают ситуации, когда при выходе на проверку специалистов какого-либо контрольного органа выясняется, что аналогичная проверка совсем недавно проводилась другим контрольным органом.

В этой связи очевидна необходимость построения чёткой системы органов финансового контроля. Более того, в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо не просто определить органы внешнего и внутреннего финансового контроля, их цели и задачи.

В связи с этим нередко возникает споры и дискуссии. Так, ряд авторов считает, что внутренний и внешний финансовый контроль следует различать в зависимости от принадлежности контрольных функций. По мнению сторонников такого подхода, внутренний контроль не может быть независимым, так как его объекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству, общему для них и субъекта контроля. Внешний же контроль, с их точки зрения, - это независимый контроль.

Однако такой поход не передаёт смысловой нагрузки, лежащей на внешнем и внутреннем финансовом контроле. Теоретические наработки и практический опыт развития финансового контроля в зарубежных странах свидетельствуют о том, что более правильным является подход к разделению финансового контроля на внешний и внутренний, в основу которого, наряду с сущностными составляющими финансового контроля, положен принцип разделения властей.

Разделение финансового контроля на внешний и внутренний в России, в соответствии с таким подходом, будет выглядеть следующим образом:

- внутренний контроль: финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью (например, Служба финансово-бюджетного надзора);

- внешний контроль: контроль, осуществляемый «извне» по отношению к исполнительной власти, т.е., фактически, контроль, осуществляемый органами, сформированными законодательной властью (Счётная палата РФ – высший орган внешнего финансового контроля).

Кроме того, можно выделить Президентский финансовый контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента РФ, которое имеет право проверять ход выполнения Указов Президента в той части, в которой они касаются бюджетного процесса.

Говоря о системе органов финансового контроля, необходимо отметить, что в законодательном регулировании нуждается не только деятельность органов федерального уровня, ещё больший хаос и потребность в систематизации существуют на региональном и местном уровнях. В настоящее время две трети контрольно-счётных органов субъектов РФ являются самостоятельными, одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов РФ контрольно-счётные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательных органов. Вследствие несовершенства системы управления и контроля на региональном и местном уровнях остаётся возможность для финансовых и административных злоупотреблений.

Следовательно, финансовый контроль в регионах и муниципальных образованиях требует совершенствования. И в этой связи необходимо развивать нормативную базу функционирования органов финансового контроля, а также совершенствовать порядок взаимодействия между ними, обеспечивающий обмен опытом. Большую роль в этом может сыграть создание ассоциаций, союзов и других объединений контрольных органов как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.

Возвращаясь к вопросу разделения органов финансового контроля на органы внутреннего и внешнего контроля, необходимо отметить, что в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, будет происходить постепенный переход от внешнего контроля к внутреннему. В новых условиях задача внешнего контроля, в первую очередь, заключается в определении того, достаточно ли эффективно действует внутренний контроль, то есть представляет ли он высшему руководству объективную оценку качества работы внутриведомственных систем бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, акцент внешнего контроля, как правило, переносится с традиционного аудита (проверки целевого использования бюджетных средств, проверки достоверности отчётности и т.д.) на аудит эффективности, о котором также хотелось бы сказать несколько слов.

Аудит эффективности в зарубежных странах начал развиваться с начала 70-х годов 20-го века и к настоящему времени принял там достаточно завершённый вид.

       Так, теоретики и практики финансового контроля в РФ до сих пор даже не пришли к выводу о том, чем является аудит эффективности – методом, видом или формой финансового контроля. Одна из наиболее полных и обоснованных схем финансового контроля предложена Николаем Сергеевичем Столяровым в докторской диссертации «Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика)». В соответствии с ней аудит эффективности является новым типом финансового контроля, и автор не видит оснований спорить с данным положением.

Что касается сути аудита эффективности, то в соответствии со статьёй 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля данный тип контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Аудит эффективности, как правило, включает в себя не только анализ результативности бюджетных проектов: при его применении обычно используется комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств и на его основе разрабатываются рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и бюджетного законодательства [24].

Предметом аудита эффективности, как правило, являются различные крупные социально-экономические программы, виды деятельности или функции, выполняемые проверяемым объектом с использованием государственных средств.

Аудит эффективности получил достаточно широкое распространение в зарубежных странах. Что касается России, то при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, появилась возможность и необходимость использования данного типа контроля. В рамках плотного российско-канадского проекта была разработана Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, которая в настоящее время используется в работе Счётной палаты РФ.

Однако для внедрения аудита эффективности в обычную практику проверок этого недостаточно. Для того чтобы данный тип контроля мог эффективно использоваться и приносить реальную отдачу, необходимо решить ряд вопросов:

- создать единые методические основы проведения аудита эффективности, ориентированные на все уровни бюджетной системы и регламентирующей деятельности различных контрольных органов, а не только Счётной палаты РФ;

- разработать систему постановки чётких целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки;

- усовершенствовать систему внутреннего контроля, обеспечить гарантирование внутренним контролем достоверности данных, подлежащих аудиту эффективности;

- разработать систему отчётности, позволяющую осуществлять аудит эффективности;

- создать систему обучения, обеспечивающую подготовку высококвалифицированных специалистов, способных осуществлять аудит эффективности.

Ещё одним важным моментом, связанным с внедрением аудита эффективности в России, является необходимость обдуманного и осторожного внедрения данного типа контроля, необходимость отслеживания того, чтобы его внедрение не стало самоцелью. Важно помнить, что аудит эффективности – это лишь часть системы финансового контроля, которая не может и не должна заменять собой все другие типы и формы контроля, в том числе финансовый аудит.

В случае если в России удастся эффективно решить проблемы, связанные с внедрением аудита эффективности, то данный тип контроля станет весьма действенным инструментом по предварительной проверке финансового плана и его последующей, наиболее выгодной реализации, наиболее ориентированной на достижения точного выполнения поставленных задач [14, 41, 43].   

Заключение

Совершенствование системы формирования местного бюджета (на примере рассмотренного мною УФК по Смоленской области), это наиважнейшая задача государства, задача создания адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами.

Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19