Остановимся подробнее на вопросе разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. В процессе бюджетной децентрализации доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете росла с 39,7 % в 1992 г. и достигла максимума 54,4% в 1994 году. После реформ 1994 г., касавшихся распределения "регулирующих" налогов и трансфертов, удельный вес субфедеральных бюджетов в общих доходах бюджетной системы снижался примерно до 50 % и оставался на этом уровне до конца 1996 г. Данные за 1997 г. свидетельствуют о том, что баланс распределения доходов вновь сместился в пользу субфедеральных бюджетов, достигнув в этом году 57,5%. В 1998 году доля субфедеральных бюджетов упала до 50% и оставалась чуть выше этого уровня на протяжении 1999 года. В бюджете на 2000 г. больший удельный вес уже имеет федеральный бюджет, чья доля прогнозируется на уровне 52%.
Другой значимой составляющей доходов консолидированных региональных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. На трансферты в среднем приходится около 14% доходов консолидированных бюджетов регионов. Однако для каждого региона в отдельности эта доля значительно различается. Так, в 10 регионах на долю трансфертов из федерального бюджета в 1998 году приходилось более 40% от общего объема доходов. [19]
Период до 1994 года характеризовался системой распределения расходов, которая была непрозрачной и непредсказуемой из-за очень частых изменений главных параметров распределения доходов, и в которой распределения делались на данный случай и согласовывались с каждым регионом в отдельности. Методика “нормирования”, в принципе, была нацелена на создание таких схем распределения налоговых доходов, чтобы отдельные регионы имели достаточно ресурсов (вместе со своими “собственными” доходами и безвозмездными перечислениями) для финансирования набора определенных “минимальных” расходов. Отсутствие четко определенного, стабильного и унифицированного распределения доходов между центральным и субнациональными бюджетами, которое было свойственно данной методике, ослабляло бюджетное управление на субнациональном уровне и создавало порочные стимулы для субнациональных органов либо скрывать мобилизованные на местах источники доходов во внебюджетных фондах, либо просто снижать свои усилия по получению доходов на местах.
Хотя после 1994 года некоторые из этих проблем были решены в ходе выполнения реформ, в частности на центральном и региональном уровнях, существующая система все еще страдает отсутствием эффективной налоговой автономии на субнациональном уровне. Доходы от налогов, распределяемых по принципу источника их получения, структура которых может меняться только на центральном уровне, по-прежнему составляют самую крупную долю региональных поступлений.
Кроме того, имеются недостатки в выборе налогов, которые распределяются между центром и региональными бюджетами, а также в пропорции, в которой делятся распределенные налоговые доходы между субнациональными органами управления. Системы распределения доходов между региональными и местными бюджетами продолжают строиться на методике “нормирования”, причем благодаря непрозрачной системе трансфертов пропорции распределения и возмещения определяются в индивидуальном порядке и ежегодно меняются. Этот метод создавал отрицательные стимулы для мобилизации доходов, так как региональные органы власти по установившейся практике возмещают свои затраты, отбирая любые дополнительные доходы, полученные местными бюджетами.
Несмотря на существование централизованного национального налогового органа, крупным недостатком налоговой службы была неспособность федерального агентства по сбору налогов осуществлять действенный контроль над региональными и местными инспекциями.[20]
В последние годы экономисты усиленно подчеркивали, что наличие надлежащих экономических институтов, в том числе и в государственном секторе, является необходимым условием экономического роста. Один из наиболее важных институтов такого рода в государстве федеративного типа — многоуровневая организация бюджетной системы, обычно называемая фискальным федерализмом. Неэффективные отношения между различными уровнями государственной власти в стране могут оказаться одной из тех причин, которые определяют отставание России в сфере экономического роста по сравнению с другими государствами с переходной экономикой.
В принципе фискальный федерализм должен обеспечивать политическую стабильность, экономический рост и справедливость в отношениях между различными территориями страны. Эти цели часто противоречат друг другу, но задача властных структур и заключается в том, чтобы достигать, по меньшей мере, взаимовыгодного компромисса. Исследования российской системы взаимоотношений различных уровней государственной власти показывают, что она все еще весьма далека от реализации этих целей. С экономической точки зрения наиболее важным критерием организации взаимоотношений между различными уровнями государственной власти является создание стимулов для экономического развития и инвестиций в инфраструктуру.
Основные принципы федерализма, ориентированного на создание и поддержание рыночной экономики, таковы:
1. Равенство всех регионов в их бюджетных отношениях с федеральным центром и всех местностей в их отношениях с соответствующими региональными центрами. Нельзя допускать никакой дискриминации отдельных регионов и местностей.
2. Независимость бюджетов различных уровней, что подразумевает: наличие собственных, определенных законом источников доходов для каждого уровня; право принимать решения относительно структуры расходов; невозможность налогообложения дополнительных доходов со стороны более высокого уровня власти; право на возмещение дополнительных обязательных расходов, возникших вследствие принятия высшим органов власти законодательных поправок; право устанавливать любые снижения налоговых ставок, которые отражаются только на собственных источниках доходов.
3. Установленное согласно закону (зафиксированное и прозрачное) распределение источников доходов и ответственности по расходам между различными уровнями государственной власти. Как будет показано ниже, принципы разделения доходов могут оказаться ключевым фактором формирования стимулов экономического роста.
4. Соответствие на каждом уровне власти ответственности за определенные расходы доходам на этом уровне.
5. Любое перераспределение финансовых ресурсов между субъектами Федерации или местностями региона либо финансовая помощь одного уровня власти другому должны осуществляться по объективным критериям, открыто и на долгосрочной правовой основе, иными словами, должны быть исключены возможности каких-либо сделок.
6. Все споры относительно налоговых доходов или бюджетного процесса следует разрешать на основе закона. [21]
За последнее десятилетие федеральное правительство подписало двусторонние соглашения с различными субъектами Федерации, которые регулируют взаимоотношения центра и регионов в индивидуальном порядке. Это привело к тому, что условия каждого их этих соглашений различаются самым существенным образом, а в целом сложившаяся система взаимоотношений центра с регионами лишена четкости и прозрачности.
Разделение властных полномочий и ответственности между различными уровнями государственного управления установлено законом, но очень неопределенно (что особенно верно по отношению к субрегиональному уровню). В целом субфедеральные (местные) органы власти несут ответственность за обеспечение наиболее важных и обязательных расходов, таких, как здравоохранение, образование и жилищные субсидии, в то время как наиболее стабильные доходы достаются центру. Это несоответствие создает необходимость перераспределения бюджетных средств (не имеющего рационального обоснования), что усиливает кризис платежей, диспаритет доходов и административный контроль за межрегиональной торговлей, движением рабочей силы и капиталов.
Перераспределение бюджетных средств между регионами приобрело крупные масштабы. Однако оно, как правило, носит характер скрытой сделки между двумя сторонами без определенных правил. Политические сделки по поводу федеральных трансфертов создали систему порочных стимулов для неэффективных затрат и низкого уровня сбора налогов в регионах. По мнению Тризмана, ни низкая способность платить за общественные услуги, ни проведение экономических реформ (соответствие текущей политики на местах политической линии центра), ни эффективность в деле сбора налогов не способствуют тому, чтобы регион получил больше чистых трансфертов.
До тех пор, пока происходит перераспределение в пользу убыточных, делающих расточительные расходы регионов за счет более экономных и эффективно работающих соседей, по всей вероятности, не удастся направить трансферты в регионы с объективно низкой обеспеченностью социальной инфраструктурой, если основываться при их распределении на данных о региональных расходах и доходах. В целом трансферты не выполняют функцию выравнивания регионов, поскольку в течение нескольких лет показатель дисперсии региональных бюджетных средств в расчете на душу населения до предоставления трансфертов был меньше, чем после предоставления трансфертов.
Практически любая формула предоставления трансфертов, базирующаяся на объективных критериях, в случае ее применения, усилит стимулирование развития регионов. Но в настоящее время центр политически не способен заниматься установлением правил перераспределения бюджетных средств.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
