С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных федеральных положений для региональных и местных органов управления в области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы, которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри региональных и местных органов управления и законодательных органов за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]
Глава 3
3.1 Реформирование межбюджетных отношений.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются на принципах:
o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]
Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.
Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]
Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации, становление новой государственности на федеративных началах требуют проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как "бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его раскрывается через следующие принципы:
§ единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
§ сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
§ высокая степень ответственности власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
§ активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований". [37]
За последние годы система межбюджетных отношений и состояние региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений, когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе были незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
