· укрепление институциональной основы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью осуществления бюджетных и структурных реформ.
Исходя из этих задач, основными компонентами Проекта являются:
- развитие федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов;
- организация и ведение мониторинга региональных и местных финансов;
- оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации по повышению качества управления региональными финансами;
- обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации.
Программа работ по направлению развития федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов предусматривает анализ действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.
Мониторинг региональных и местных финансов предполагается осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном и углубленном. Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также – по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы – муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации, специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных расходов. Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать показатели и процедуры проверки соблюдения условий использования технической и возможной финансовой помощи, а также оценку эффективности реализации программ реформирования региональных финансов.
При организации мониторинга региональных финансов предстоит решить задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для выполнения статистического анализа региональных данных, созданием библиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам, разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для заемщиков регионального и местного уровней и др.
В рамках компонента по повышению качества управления региональными финансами регионам-участникам будет оказано содействие в реализации программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и установку необходимого программно-технического обеспечения).
Основными блоками (разделами) программ реформирования управления региональными и местными финансами являются проведение диагностики их состояния и оценки качества управления региональным и местными бюджетами; финансовое планирование, казначейское исполнение и управление наличностью; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация общественного сектора; программа заимствований и система управления долгом; закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ; рекомендации по управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики и т.д.
Анализ бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации проводятся в целях обоснования мер по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований, подготовки предложений по повышению качества управления бюджетными расходами и сокращению задолженности региональных бюджетов в основных социально-значимых отраслях, выработки показателей и критериев оценки эффективности получаемой технической и финансовой помощи, разработки общероссийских отраслевых программ оптимизации финансирования и управления расходами.
Во всех регионах-участниках Проекта проводится анализ бюджетных расходов на: 1) социальное обеспечение и социальную защиту населения, 2) образование, 3) здравоохранение, 4) жилищно-коммунальное хозяйство, 5) общественный транспорт и дорожное хозяйство, 6) культуру, рекреацию и досуг, 7) производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство), 8) государственное и муниципальное управление и 9) правоохранительную деятельность.
Полученные в рамках Проекта результаты будут распространены и в другие регионы. Многие наработки будут использоваться Минфином России и другими ведомствами при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. [38]
3.2. Стимулирование регионов к финансовой самодостаточности.
По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают не менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85%.
Механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения финансовой самодостаточности в Концепции нет. Все меры в этой области сводятся к административным действиям (от аудиторских проверок до прекращения финансирования из ФФПР). Так, для обеспечения защиты интересов федерального бюджета и лучшей мобилизации финансовых ресурсов в Концепции предусмотрено, что в случаях нарушения субъектом Федерации установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд правительство вправе приостановить финансирование из федерального бюджета федеральных программ, реализуемых на территории субъекта, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам, выделение средств из фонда льготного кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией, централизованные поставки продукции из государственных ресурсов или прекратить выдачу лицензий на экспорт.
Как показывает опыт, этого явно недостаточно. Хаотичная регламентация федеральными органами власти направлений расходов бюджетов субъектов Федерации чревата конфликтами. В частности, при обсуждении Концепции неоднократно предлагалось сильнее дифференцировать финансовую поддержку (в том числе на детские пособия, ЖКХ, медицинское страхование и пр.). Кроме того, условием выделения финансовой поддержки стало утверждение в Минфине плана финансовой стабилизации региона. Иными словами, под благовидным предлогом восстанавливается советская система постатейной балансировки региональных бюджетов, которой были присущи два существенных недостатка: она не стимулировала реципиентов к более полному использованию собственных возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей реализации.
Такое восстановление сейчас может стать экономически и политически гибельным, потому что:
помощь центра (например, по детским пособиям) одному региону и отказ в помощи другому крайне сложно обосновать с точки зрения Конституции;
ограниченность ФФПР не позволяет проводить балансировку по всем статьям, что неизбежно приведет к использованию конфликта в политических целях (например, "центр против общественного транспорта" или "против ветеранов") или даже к судебным спорам (которые, скорее всего, выиграют регионы);
предоставляя подобную помощь, центр де-факто берет на себя часть ответственности за финансирование мероприятий, находящихся в полном ведении региональных и местных властей. Тем самым он оказывается в заведомо проигрышном политическом и экономическом положении.
Специалисты предлагают альтернативу восстановлению неэффективной системы постатейной балансировки бюджетов. Чтобы стимулировать регионы к более полному использованию собственных источников доходов и достижению финансовой самодостаточности, целесообразно выделять трансферты из ФФПР, фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере, который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема поддержки из ФФПР без финансовых потоков из центра. Эта доля должна закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Иными словами, при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов этот фонд будет финансироваться не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.
Предположим, субъекту Федерации намечено выделить 100 млн. рублей финансовой поддержки, а в базовом периоде в его бюджет по НДС поступило 400 млн. Тогда фонд мог бы финансироваться следующим образом. Поскольку по закону 75% НДС поступает в федеральный бюджет, 25% - в региональный (300 и 100 млн. рублей), финансирование ФФПР в размере 100 млн. рублей в данном случае равно 25% поступлений по НДС. Следовательно, на 3-5 лет следует установить, что фактическая пропорция расщепления НДС для данного субъекта Федерации составляет 50:50 независимо от изменения доходов его бюджета. Через 3-5 лет пропорция распределения ФФПР может измениться, и соответственно будут пересмотрены доли федеральных налогов, дополнительно зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации в счет финансирования фонда.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
