Не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Не было учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Оставались нерешенными вопросы усиления заинтересованности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не была сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов Федерации, снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение противоречий между федеральными и региональными органами государственной власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Основой для проведения последующих шагов по реформированию финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. № 862), ставшей фактически первой среднесрочной программой действий в этой области.
Основными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией являются разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная поддержка развития регионов и др.
В рамках этих направлений усилия должны быть направлены на стимулирование повышения доходов и сокращения расходов региональных и местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований), внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи, разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.
План-график мер по реализации концепции, логично соединяющий в едином документе вопросы организации работ по осуществлению реформы, разработке методологической основы реформы и осуществлению реформирования законодательной базы межбюджетных отношений, был утвержден Правительством Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение от 4 декабря 1998 г. № 1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после финансового кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и муниципальных образований. В результате этого создался определенный дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию, осуществляемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, ставя под угрозу макроэкономическую стабильность в России и оказывая негативное влияние на экономическое развитие страны. Кроме этого, во многих случаях достигнутые положительные результаты реформирования финансовой системы на федеральном уровне были утеряны в результате увеличения субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям из региональных и местных бюджетов.
Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в 1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону построения основ бюджетного федерализма. Этому же способствовало принятие и вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.
В 1999 г., в частности, начался переход к новой методике распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета (трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов), ориентированной на более адекватное решение главной задачи межбюджетного выравнивания – достижение социальной (в данном случае, территориальной) справедливости, но не препятствующей повышению экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества. В федеральном бюджете на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" – обязательств, налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты.
Министерством финансов Российской Федерации были осуществлены работы по инвентаризации расходных обязательств федерального, региональных и местных бюджетов с выделением нефинансируемых «мандатов», разработке новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, подготовлены законопроекты по сокращению расходных обязательств территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации.
Намечаются новые «контуры» Фонда регионального развития. Средства этого фонда, выполняющего функцию "аккумуляции" инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, а также дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Федерации. Фактически данный фонд должен в будущем стать альтернативой использовавшейся во второй половине 1990-х гг. практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые программы, в том числе программы социально-экономического развития регионов. В 2002 г. Правительство Российской Федерации намечает сократить число последних до пяти (вместо почти полусотни существовавших). В этом отношении Фонд развития региональных финансов выполняет роль «стимулирующей составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в регионы.
Наконец, в федеральном бюджете на 2001 г. создан Фонд развития региональных финансов, средства которого будут распределяться между субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными бюджетами, на конкурсной основе.
В рамках реализации программы реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества исполнения федерального законодательства, развитие институциональных возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом осуществления финансовой реформы на региональном уровне.
В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, являющегося составной частью программы поддержки реформирования межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России. Таким образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом большой программы, а уже второй этап будет включать в себя получение от МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда развития региональных финансов (ст. 48 закона).
Проект технического содействия направлен на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти и управления по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг. Достижение этой цели предполагает решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, создание стимулов для выработки и проведения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления рациональной и ответственной финансовой и экономической политики и, во-вторых, повышение финансовых, институциональных, кадровых, технологических, организационных возможностей региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления для выработки и проведения эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов.
Для этого необходимо реформировать налогово-бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и управления (установить четкое и стабильное разграничение расходных полномочий, налоговых и других доходных источников, обеспечить объективное и "прозрачное" бюджетное выравнивание), выработать общие требования к бюджетной политике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора, анализа и использования информации о состоянии региональных и местных финансов), предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области управления общественными финансами, необходимую консультационную помощь, осуществлять распространение передового опыта и обучение работников финансовых органов.
Проект преследует цель создания институциональных возможностей для продвижения реформы системы региональных финансов и улучшения финансовой дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для ее выполнения в рамках Проекта выделяются следующие задачи:
· совершенствование правовой основы региональных и местных финансов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации;
· создание механизма по повышению уровня соблюдения федеральных законов и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной системой и поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на региональном и местном уровнях за счет внедрения соответствующих экономических стимулов;
· укрепление потенциала Правительства Российской Федерации в отношении мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ на региональном и местном уровнях;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
