Открытая экономика, развивающиеся процессы глобализации и транснационализации делают добывающие отрасли более чувствительными к мировой конъюнктуре, что в свою очередь требует укрепления института государственного регулирования недропользования. Данное обстоятельство, кроме того, регламентируется тем, что с экономической точки зрения следует учитывать две важные особенности ресурсов минерального сырья: во-первых, размещение месторождений полезных ископаемых обусловлено геологическим строением земной коры, а, следовательно, ограничивается определенными пространственными рамками; во-вторых, минеральные ресурсы практически не возобновляются; в-третьих, при разработке минерально-сырьевых ресурсов временной фактор следует учитывать как определяющий. Отсюда следует, что ориентация на интеграцию России в мировую экономику через развитие сырьевых отраслей будет способствовать закреплению страны в качестве сырьевого придатка промышленно развитых государств. Поэтому без промедления должны быть приняты меры по укреплению государственного влияния в сфере регулирования отношений в недропользовании.
Конкретные меры по совершенствованию государственной политики в области недропользования разработаны Рабочей группой Президиума Госсовета Российской Федерации. В предложениях Рабочей группы в частности подчеркивается, что необходимо вести постоянную работу по укреплению института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации; совершенствовать государственную политику лицензирования пользования недрами, а также тех видов деятельности, которые связаны с недро- и природопользованием; восстанавливать и развивать систему изучения недр, создавать поисковый задел; осуществлять разработку и внедрение новейших ресурсосберегающих технологий по всему циклу - от добычи сырья до производства конечной продукции; принять Горный кодекс; работать над формированием системы государственного геологического контроля и горного надзора; вести постоянный мониторинг состояния минерально-сырьевой базы страны; разработать федеральные программы воспроизводства и использования полезных ископаемых, и другие.
Что касается законодательно-нормативного обеспечения, то здесь центральная проблема - это развитие института собственности на недра и минеральные ресурсы. Уместно обратить внимание на зарубежный опыт в этом деле.
Проблема горных отношений в зарубежных странах подробно рассмотрена профессором Б.Д.Клюкиным (см. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. - М.: Городец-издат., 2000. - 443 с.).
В частности, что касается распределения прав собственности на участки недр, то зарубежные страны могут быть подразделены на три группы:
1) в первой группе стран право государственной собственности на недра признано и закреплено законом (Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу, Чили и другие);
2) во второй - право государственной собственности на недра распространяется на земельные участки, находящиеся в государственной собственности, допускается частная собственность на участки недр и месторождения полезных ископаемых, но на всех земельных участках, независимо от формы собственности, только государственным органам принадлежит право давать разрешение на разведку и эксплуатацию недр специальным субъектам предпринимательской деятельности (Франция, Германия, Япония и другие);
3) наконец, в третьей группе стран (Англия, отдельные штаты США, Канада) при наличии частной собственности на земельный участок, допускается и право собственности на полезные ископаемые, расположенные под этим участком. В большинстве случаев здесь допускается признание самостоятельных прав на земельный участок и участок недр, и допускаются сделки отдельно в отношении прав на земельный участок и участок недр под ним.
В целом в большинстве стран доминирующее положение занимает право государственной собственности на недра. Развитие в последние годы земельного и горного законодательства, а также судебные прецеденты подтверждают положение о том, что собственник земельного участка не обладает абсолютным правом на минеральные ресурсы на земельном участке и не в праве самостоятельно ими распоряжаться. Например, в Канаде в большинстве провинций приняты законодательные акты об отделении собственности на земельный участок от собственности на полезные ископаемые. При отчуждении земельных участков правительства провинций остаются собственником недр. В США, где федеральные земли с наиболее важными и значимыми по удельному весу полезными ископаемыми составляют одну треть территории страны (740 млн. акров), недропользование практически регулируется и контролируется федеральными властями.
Политика США в области недропользования в последние десятилетия направляется на создание резервов собственных разведанных полезных ископаемых, для этой цели выкупаются огромные площади земель, содержащих минеральное сырье, запрещено предоставление для недропользования сельскохозяйственных земель, налажен учет этих земель, их регистрация, оценка использования природных ресурсов, созданы специальные земельные органы (Бюро по управлению земельной собственностью, Лесная служба, Служба национальных парков и др.). Упорядочению этой деятельности служит Закон 1976 года № 94-579 "О федеральном землепользовании". Полномочия по реализации положений данного закона возложены на Министра внутренних дел.
Следует особо обратить внимание, в связи с рассматриваемой проблемой, на два положения, изложенные выше в указанном законе США.
Первое положение. Статья 207 (а) гласит, что в соответствии с настоящим законом, ни один участок земли не может быть реализован путем продажи, обмена или дарения лицу, не являющемуся гражданином Соединенных Штатов, или корпорации, деятельность которой не подчиняется законам ни одного из штатов или законам Соединенных Штатов.
Второе положение. Статья 209 (а) определяет, что при передачах прав собственности на землю, за Соединенными Штатами сохраняется право на все земельные недра, а также на разведку, разработку и добычу полезных ископаемых. Исключение составляют случаи, когда полезные ископаемые передаются вместе с землей ее будущему владельцу в соответствии с параграфом (б). Параграф (б) регламентирует два таких случая. Первый - когда по имеющимся данным в земле не содержатся ценные минеральные ресурсы. Второй - когда сохранение Соединенными Штатами прав на недра препятствует или делает невозможной нормальную разработку неминеральных земельных ресурсов, а последнее является более выгодным способом использования земли, нежели разработка ее недр. При этом права на недра, в соответствии с данной статьей, могут быть переданы лишь нынешнему или предполагаемому законному владельцу поверхности земли после оплаты им административных расходов и рыночной стоимости передаваемых прав.
В связи с вышеизложенным следует также иметь в виду и то, что федеральные земли по Конституции США находятся под юрисдикцией Конгресса, который ими распоряжается.
Анализ правовой литературы различных стран Америки и Европы показывает, что регулирующее влияние государства, его публичная функция в области природопользования постоянно усиливаются. На практике это позволяет основную часть природных ресурсов удерживать в руках государства, изымать их из частной собственности в случае государственных и общественных нужд и получать доход в казну государства от эксплуатации природных ресурсов.
Природные ресурсы - основная составляющая поступления средств в бюджеты многих стран в результате постепенного перехода на рентные принципы налогообложения.
Выдающийся русский ученый Д.И.Менделеев еще в начале прошлого столетия писал: "Для России (как, впрочем, и для любой страны) ее природные ресурсы, особенно невозобновляемые, - это Богом данное богатство, которое принадлежит всем, а не только нынешним поколениям. И расходовать его нужно максимально эффективно, с наибольшей пользой для собственных граждан". Характерно, что в странах, богатых природными ресурсами (не является здесь исключением и Россия), находят все большее и большее проявление идеи конституционного закрепления природных ресурсов и ренты от их использования за обществом, равного доступа каждого гражданина страны к рентному доходу, формирование общественных фондов будущих поколений на основе отчислений от рентных доходов, развитие концепции национального дивиденда, перехода к рентной системе налогообложения. В этой связи нельзя не согласиться с мнением академика РАН Д.С.Львова, который считает, что в концепции национального дивиденда лежит тезис о том, что все природные ресурсы, окружающая человека природная среда, территория, водный и воздушный бассейны являются общественным достоянием, а поэтому могут и должны выступать в форме общественной собственности, то есть собственности всего населения страны. Природные ресурсы, которые до XIX века оставались главным образом в частной собственности, к началу XXI века постепенно превращаются в основу становления общей собственности гражданского общества. Отчетливо вырисовывается мировая тенденция: в странах с развитой рыночной экономикой индивидуальная частная собственность, в том числе и на природные ресурсы, сохраняет свои позиции лишь в распределительных отношениях. В сфере производства господствует общая собственность, преимущественно в акционерном виде. Во многих странах все отчетливее проявляется тенденция формирования многоукладного природопользования. Однако естественные преимущества, которые связаны с климатом, почвами, недрами, географическим положением страны всегда являются важнейшими условиями организации процесса природопользования и его эффективности.
Многолетняя практика разных стран выработала разнообразные формы природопользования. Если в земельных отношениях превалируют титулы собственности, пользования, аренда, то в горных отношениях - договорные формы недропользования, которые включают: концессии, соглашения о разделе продукции, соглашения о предоставлении услуг с риском, договора аренды участков недр, лицензии, контракты, совместные предприятия, товарищества, соглашения об опционе и другие.
Основу горных отношений во многих странах составляют концессии. Как правило, по концессионному договору государство вступает или предоставляет концессионеру права собственности на природные ресурсы, сохраняя за собой право контроля за деятельность концессионной компании. Концессия предоставляется за плату. Эту плату составляют: ежегодная плата за каждую единицу площади концессионной территории, плата за каждую единицу извлеченного полезного ископаемого, а также роялти муниципальным образованиям (по месту расположения участка недр) за ежегодную добычу сырья по установленным ставкам. Кроме того, концессионеры облагаются общими для всех недропользователей налогами и податями, включая налог на корпоративную прибыль.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
