Анализ исполнения бюджета Астраханской области показывает, что за прошедший период увеличился удельный вес расходов в общей их сумме, направленных на народное хозяйство, в том числе на агропромышленный комплекс и транспорт.
В то же время , доля расходов на социальную сферу уменьшилась, а изменить ее в сторону увеличения не представилось возможным. Таковы реальные условия, связанные с общим кризисом в экономике, и проводимой органами государственной власти области политикой выживания.
Начиная с 1990 года, в связи с проведением политики децентрализации государственного управления и нехваткой бюджетных средств на федеральном уровне, ярко проявилась тенденция "спихивания" расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего их подкрепления бюджетными источниками.
Например, с 1992 года ежегодно передаются на региональный уровень функции по субсидированию и поддержанию расходов доходов в системе социальной защиты, с этого же времени резко возросли затраты на содержание жилья, объектов социальной инфраструктуры, которые переводятся ("сбрасываются") на соответствующие бюджеты без «необходимой компенсации из федерального бюджета.
Единственным, причем, достаточно эффективным средством против подобной практики могло бы быть законодательное закрепление принципов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Однако проблема заключается в том, что критерии, определяющие распределение доходов и расходов в прежней бюджетной системе, уже не действует, а новые пока не выработаны.
Единственное, что можно уже сегодня принимать во внимание при распределении расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов - это круг полномочий, закрепленных за конкретным органом власти.
Полномочия органа власти любого уровня определяются стоящими перед ним задачами и выполняемыми функциями. Так, в круг полномочий федерального уровня входит забота об общероссийских интересах обеспечении стабильности и социально-экономической целостности страны, определении и финансовом обеспечении стратегических направлений ее развития, защите Отечества , укреплении его обороноспособности и т.п.
Полномочия региональных органов, напротив зависят от решения задач развития регионов: к ним относятся: социально-экономическое развитие региона, управление собственностью региона, рациональное землепользование, социально-культурное обслуживание и социальная защита граждан и т.д.
Наряду с чисто функциональным фактором при разграничении полномочий между органами власти разного уровня следует учитывать также необходимость скорейшего восстановления управляемости народным хозяйством страны и возможность максимального приближения управленческой структуры к самому объекту управления.
Таким образом, в настоящее время нижние эшелоны власти не обедают достаточными финансовыми ресурсами для организации управления экономикой и социальной сферой на своем уровне. Это обусловлено цел; .м рядом обстоятельств:
1 .Высокой степенью концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны, что снижает значение региональных и местных бюджетов в решении жизненно важных для населения задач;
2. Доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступлений средств в региональные и местные бюджеты и низкой долей закрепленных за территориями налоговых платежей;
3. Действующей практикой формирования территориальных бюджетов, при которой сохранен пока в своей основе механизм централизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов, хотя он и находится в явном противоречии с принципами бюджетного федерализма;
4. Практикой перекладывания расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего подкрепления доходными источниками, что приводит к дотационности многих, ранее сбалансированных территориальных бюджетов;
5 .Принятием федеральными органами власти таких решений, которые адресуются нижестоящим управленческим структурам, но не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами;
Для повышения самостоятельности региональных бюджетов необходимо реформировать налоговую систему таким образом, чтобы достичь достаточного уровня закрепленных доходов в региональных бюджетах, провести "инвентаризацию" региональных расходов и четкое разграничение направлений расходования бюджетных средств , соответствующее кругу полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
Введенный в практику в 1994 году механизм межбюджетных отношений в виде трансфертов (финансовой помощи, финансового выравнивания бюджетов текущих расходов) был призван обеспечить установление единой методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации.
По своему экономическому содержанию система трансфертов является точной копией раскритикованных ранее дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий.
Положительно оценивая идею финансового выравнивания бюджетом, следует отметить, что она, например, успешно реализуется на прочной законодательной и конституционной основе в ряде развитых стран Запада (Германия).
Важным аспектом повышения эффективности действия механизма трансфертов является ежемесячное перечисление средств из фонда помощи сверху вниз. Это использовалось при рассмотрении идеологии бюджета 1997 года, но выполнить эти обязательства в ходе исполнения бюджета правительство не сумело.
Однако, справедливо критикуется исходная база определения конкретных сумм трансфертов - душевой налоговый потенциал территориальных бюджетов в целом (средний по России) и каждого в отдельности на основе показателей бюджета 1993 года. Неточность расчетов на базе 1993 года была очевидна, поскольку за три года реформ спад производства, динамика цен, миграционные потоки и т.п. осуществлялись в территориальном разрезе неравномерно.
Четвертым, главным недостатком этой системы являлось то, что она, хотя и провозглашала главной своей целью выравнивание территорий в социально-экономическом развитии, на самом деле никакого отношения к этому не имела, поскольку финансовая помощь направлялась на финансовое обеспечение минимальных бюджетов. Поэтому наиболее объективным и правильным, с точки зрения бюджетного федерализма, является нормативный подход на основе социальных нормативов, стандартов в рамках минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения.
Планирование с учетом социально-экономических критериев жизнеобеспечения населения не является новой идеей, так как это уже использовалось ранее соответствующими Госпланами, планово-экономическими комиссиями при органах власти на региональном уровне. Однако, в настоящее время речь идет о более строгом учете состояния социально-экономической базы каждого региона, сравнении на нормативной основе со среднероссийскими показателями и определении той разницы, которую надо учесть при формировании трансферта для конкретной территории с целью выравнивания условий жизнеобеспечения.
-В этом процессе необходимо пересмотреть устаревшие схемы группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий и других объективно сложившихся на данный момент факторов. Чрезвычайно важным является постепенный переход на долгосрочное планирование бюджетных показателей. Настоятельные требования органов власти субъектов федерации по этому поводу частично реализованы в Законе "О федеральном бюджете ка 1996 год", где на три года закреплены нормативы зачисления в их бюджета федеральных налогов - в размерах, принятых по бюджету на 1995 год.
Отрадно то, что, возможно, будет реализовано желание федеральных органов власти направлять целевым образом 10 % подоходного налога с физических лиц на компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов федерации, возникающих в течении года в результате принимаемых на федеральном уровне решений. Вместе с тем, в целях сокращения количества регионов, получающих трансферты (финансовую помощь) и уменьшения сумм встречных финансовых потоков, представляется целесообразным: во-первых, оставить эти 10% подоходного налога на территориях, так как его доля, например, в 1995 году составляла всего 1,6% от всех доходов федерального бюджета, зато лишает возможности более эффективного регулирования низовых (местных) бюджетов (этот налог почти везде полностью направлялся в эти бюджеты); во-вторых, размер отчислений от НДС (налога на добавленную стоимость) было бы правомерным установить в размере не менее 50%, как это было до 1994 года. Фактически в территориальные бюджеты из-за нарушений действующего законодательства, в том числе Минфином, устанавливавшим иные размеры отчислений, поступило более 40% отчислений. Увеличение плановых доходов бюджетов субъектов федерации обусловлено необходимостью покрытия расходов, связанных с принятыми ранее, но не обеспеченными финансированием решениями федеральных органов власти (Закон Российской Федерации "О ветеранах" и др.).
Сегодня для реализации закона «О ветеранах» на территории Астраханской области постановлением ОПС введен сбор с розничной продажи ГСМ, что позволило частично решить вопрос о предоставлении льгот, но не решить проблему в целом. В областном бюджете за 9 месяце 1996 года предусмотрены расходы на мероприятия в соответствии с законом «О ветеранах» в сумме 11,9 млрд. рублей, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей. Фактическое исполнение за 9 месяцев 1996 года составило 6,3 млрд. рублей или 53,3% к назначению 9 месяцев, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей или 100% к назначению 9 месяцев. Эти половинчатые решения не прибавляют авторитета органам государственной власти.
Полагаю, что в первую очередь, обоснованием для предоставления субвенций могут являться определенные межрегиональные проблемы и задачи, стоящие перед несколькими сопряженными (граничащими) территориями,; во-вторых, выравнивание уровня их социально-экономического развития на основе единых государственных социальных стандартов (нормативов).
На основании вышеизложенного, представляется целесообразным в рамках реформы межбюджетных отношений и всей бюджетной системы принятие принципиально нового Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации (Бюджетного кодекса России), в котором необходимо закрепить:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11