С учетом этого предварительного замечания сформулируем общее понятие государственного учреждения как субъекта административного правоотношения.
С нашей точки зрения, под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными государственно-властными полномочиями.
В литературе отсутствует единый подход к пониманию сущности и элементов административно-правового статуса организаций, в том числе учреждений. По мнению П.И. Кононова, в структуру административно-правового статуса юридических лиц следует включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной сфере правонарушения. Д.Н. Бахрах выделяет в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов, в том числе государственных учреждений, следующие блоки: а) целевой: цели, задачи, функции деятельности организации; б) структурно-организационный: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; в) компетенционный: подведомственность дел и властные полномочия организации.
По нашему мнению, административно-правовой статус организации, в том числе и государственного учреждения, представляет собой правовое положение организации в административных правоотношениях. Анализ административно-правового статуса организации дает нам представление о том, каковы место и роль этой организации в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений. С учетом специфики государственных учреждений, являющихся государственными организациями и выполняющих общезначимые публичные функции, в структуру их административно-правового статуса, с нашей точки зрения, необходимо включать следующие основные элементы:
место государственного учреждения в системе федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ: подведомственность (подчиненность) конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;
сфера деятельности государственного учреждения;
цели его создания и деятельности;
публичные задачи, решение которых возлагается на государственное учреждение;
публичные функции, выполняемые государственным учреждением;
его административные права в соответствующей сфере деятельности;
его административные обязанности в соответствующей сфере деятельности;
публичная юридическая ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения.
Именно эти наиболее важные параметры организации и деятельности государственного учреждения позволяют достаточно точно и полно определить правовой статус любого государственного учреждения как субъекта административных правоотношений.
Рассмотрим каждый из обозначенных нами элементов.
Место государственного учреждения в системе органов исполнительной власти. Как показывает анализ федерального административного законодательства, в зависимости от характера взаимосвязи с органами исполнительной власти все государственные учреждения можно подразделить на два вида:
1) государственные учреждения, входящие в систему определенных органов исполнительной власти и находящиеся в их ведении, например учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, образовательные учреждения Министерства образования и науки РФ, медицинские учреждения Министерства здравоохранения и науки РФ и т.п.;
2) государственные учреждения, не входящие в систему каких-либо органов исполнительной власти, деятельность которых координируется уполномоченными органами исполнительной власти, например государственные учреждения Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, деятельность которых координируется Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Сфера деятельности государственного учреждения. Любое государственное учреждение функционирует в определенной сфере жизни общества, требующей соответствующего специального государственного регулирования. Как видно из анализа федеральных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность федеральных государственных учреждений, такие учреждения функционируют в сфере транспорта и дорожного хозяйства, природопользования, здравоохранения и социального обслуживания, социального страхования, культуры, образования и науки, обороны, в правоохранительной сфере.
Цели создания и деятельности государственного учреждения. Основной наиболее общей целью создания и деятельности государственных учреждений, согласно положениям и уставам конкретных федеральных государственных учреждений, является обеспечение реализации в пределах предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере функционирования общества из числа названных выше. Федеральная государственная политика в соответствующей сфере жизни общества определяется компетентными органами исполнительной власти, в частности Правительством РФ и федеральными министерствами, а реализация этой государственной политики осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частности федеральными службами и федеральными агентствами, а также подведомственными им федеральными государственными учреждениями. Необходимость создания государственных учреждений в некоторых сферах жизни общества обусловливается тем, что органы исполнительной власти, функционирующие в этих сферах, не способны в полной мере, до конца реализовать государственную политику. Они, в частности, не имеют возможности непосредственно управлять финансовыми ресурсами и имуществом, оказывать определенные государственные услуги в соответствующих сферах жизни общества, организовывать работу конкретных объектов экономической, социально-культурной, военной и правоохранительной инфраструктуры. Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование в таких сферах, как образование, культура, здравоохранение, не способны оказывать гражданам соответствующие бесплатные и платные государственные услуги, не имеют возможности непосредственно взаимодействовать с населением. Такие услуги могут быть оказаны только соответствующими государственными образовательными учреждениями, культурными и лечебно-профилактическими учреждениями.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственные учреждения соответствующего вида создаются для реализации государственной политики в определенных сферах жизни общества посредством обеспечения оперативного управления государственными финансами и имуществом, оказания государственных услуг в этих сферах, организации исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов, изданных (принятых) компетентными органами исполнительной власти.
Публичные задачи, решение которых возлагается на государственное учреждение. Публичные задачи государственного учреждения - это стоящие в соответствующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным государственным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. С учетом названных нами сфер жизни государства и общества, в пределах которых могут функционировать государственные учреждения, на основе анализа уставов конкретных государственных учреждений путем группирования решаемых ими частных задач представляется возможным выделить следующие основные наиболее общие задачи всех государственных учреждений:
организация эффективного управления государственным имуществом в соответствующей сфере;
организация учета государственного имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере;
удовлетворение потребностей государства, физических и юридических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере;
обеспечение безопасности государства и общественной безопасности в соответствующей сфере;
организационно-правовое и материально-техническое обеспечение нормального функционирования органов исполнительной власти в соответствующей сфере;
обеспечение исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов, иных решений органов исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере.
Перечисленные задачи являются наиболее общими задачами всех государственных учреждений, в рамках которых отдельно взятые государственные учреждения решают частные задачи, возложенные на них в уставах этих учреждений.
Публичные функции, выполняемые государственным учреждением. Публичные функции государственного учреждения - это основные направления его деятельности, осуществление которых позволяет решать поставленные перед этим государственным учреждением публичные задачи.
Основные направления публичной деятельности государственного учреждения и их содержание определяются той сферой жизни государства и общества, в которой функционирует это учреждение, целями, для достижения которых оно создано, и возложенными на него задачами. С учетом этих факторов на основе анализа уставов конкретных государственных учреждений представляется возможным выделить следующие группы и виды наиболее общих функций, то есть основные направления публичной деятельности всех государственных учреждений.
1. Организационно-управленческие функции:
осуществление оперативного управления находящимися в ведении учреждения объектами и имуществом;
организация выполнения специальных работ и оказания специальных услуг в сфере деятельности учреждения;
ведение государственного учета (реестров, кадастров) объектов, эксплуатируемых в сфере деятельности учреждения (транспортных средств, водных биологических ресурсов и т.п.);
разработка и ведение специальной документации, создание информационных фондов, относящихся к сфере деятельности учреждения;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
