Контроль за исполнением бюджета возложен на Палату аудиторов. В 1975 г. было принято решение о создании единой Палаты аудиторов, которая объединила соответствующие учреждения по контролю, имевшиеся в составе ЕЭС, ЕОУС и Евратома. На общую Палату аудиторов была возложена ответственность за ревизию бюджета ЕС и операционного бюджета ЕОУС. Палата осуществляет вневедомственную ревизию бюджетных счетов. Палата аудиторов состоит из 15 членов, которые избираются из числа лиц, работающих или работавших в аудиторских учреждениях своих стран или обладают высокой квалификацией для такой работы, а их независимость должна быть вне всяких сомнений. Члены Палаты назначаются на шестилетний срок Советом после консультаций с Парламентом. Из своего состава они избирают председателя Палаты сроком на три года. Члены Палаты полностью независимы в исполнении своих обязанностей и выполняя их, они не запрашивают и не принимают инструкций ни от национальных правительств, ни от каких-либо иных органов. В соответствие со ст. 201 Римского договора и последующими финансовыми регламентами Палата обязана проводить ревизию всех счетов Сообщества как по доходам, так и по расходам. Ревизия доходов основана на сравнении предполагаемых доходов с фактическими поступлениями финансовых средств в бюджет ЕС. Ревизия исполнения расходной части заключается в сопоставлении финансовых обязательств с фактически проведенными расходами. Ревизия счетов доходов и расходов может иметь место как по окончании финансового года, т.е. после закрытия счетов, так и на протяжении финансового года. Палата имеет право проверять счета не только во всех институтах Сообщества, но и счета ЕС в странах-членах. При этом Палата может привлекать для контроля национальные контролирующие органы и компетентных служащих национальных государственных департаментов. Институты ЕС и проверяемые ведомства обязаны предоставить членам Палаты аудиторов всю информацию, необходимую для ревизии. На основе ревизий Палата по окончании финансового года обязана представить Совету отчет, который публикуется в официальном вестнике Сообщества вместе с объяснительными документами институтов группировки. Отчет Палаты должен быть утвержден Советом, а затем и Парламентом.
Несмотря на наличие многочисленного контролирующего аппарата, контроль за бюджетными средствами порой осуществляется крайне неэффективно. Регулярно публикуются материалы, как официальные, так и мнения независимых экспертов, свидетельствующие об этом. Последним громким скандалом стала публикация в 1999 г. отчета независимых экспертов (объемом более 140 страниц), обвинявших Комиссию, которую возглавлял Жак Сантер, в плохом управлении бюджетными средствами, коррупции и протекционизме, нарушении правил при реализации программ в области оказания гуманитарной помощи, туризма, профессионального обучения и других проектов. После чрезвычайного заседания 16 марта 1999 г. Комиссия ушла в отставку в полном составе накануне Берлинского саммита, создав при этом кризисную ситуацию в ЕС. Хотя эксперты и не нашли случаев, когда бы европейские комиссары были «лично и напрямую» вовлечены в коррупционную деятельность, однако они выявили дела, связанные с коррупцией и плохим управлением, которые входят в сферу компетенции либо отдельных комиссаров, либо всей Комиссии. Одним из главных замечаний независимых экспертов является указание на то, что члены Комиссии ссылались на незнание того, что делается в подведомственных им службах, а это «свидетельствует о потере контроля за расходованием бюджетных средств». «Таким образом, случаи неоспоримых нарушений и коррупции в Комиссии оставались незамеченными самими комиссарами», говорится в отчете. Такая потеря контроля, по мнению независимых экспертов, влечет ответственность как отдельно взятых комиссаров, так и всей Комиссии в целом. Дав свои заключения по каждому пункту обвинений, эксперты подчеркивают, что Европейская комиссия нуждается в реформах, которые приведут к демократической и подконтрольной системе управления исполнительным органом ЕС.
Абсолютно точно установить уровень злоупотреблений, совершаемых в бюджетной сфере невозможно. Основываясь на заключении Палаты аудиторов о том, что наибольшая часть злоупотреблений и мошенничества совершается в таможенной сфере, был организован Комитет по расследованию, в задачи которого входил анализ транзитного режима Сообщества. После тщательного анализа ситуации были получены данные о том, что ежегодно единый бюджет ЕС недополучает по крайней мере 3,5 млрд. евро от таможенных сборов и акцизов. Отчеты Палаты аудиторов и специального комитета Комиссии по борьбе с мошенничеством в сфере бюджета показывают, что наибольшее число злоупотреблений приходится на традиционные собственные ресурсы. Расследования показали, что наибольший ущерб бюджету ЕС наносят организованные преступные действия, связанные с нарушением таможенного законодательства Сообщества. При этом отсутствие единых органов надзора и контроля, также то, что совместные действия национальных таможенных служб осложняются как языковым барьером, так и различным уровнем полномочий этих структур в странах-членах, приводит к тому, что вероятность обнаружения злоупотреблений невысока.
Несмотря на все трудности, с которыми связано обнаружение случаев мошенничества и их оценка, Комиссия активно занималась этой проблемой. В 1988 г. было организован специальный отдел по предотвращению мошенничества UCLAF, который координировал работу национальных департаментов, проводил семинары и обучение специалистов (налоговых инспекторов, работников таможни, аудиторских компаний, полиции), ответственных за предотвращение мошенничества в отношении единого бюджета ЕС. Случаи мошенничества, обнаруженные UCLAF и национальными службами, достаточно разнообразны. При этом уход от уплаты таможенных пошлин в крупных размерах производится посредством использования сложных транспортных схем и подделки документации. Поскольку мошенничество имеет трансграничный характер, то контролирующие органы сталкиваются с трудностями в правовой в сфере. В 1996 г. наибольшее количество случаев было связано с контрабандой сигарет и алкоголя. В частности, представители ЕС утверждают, что американские табачные компании преднамеренно завозят излишние сигареты в страны Восточной Европы и другие регионы так, чтобы излишек ввозился контрабандой в ЕС, что привело к потере миллиардов долларов от неуплаченных налогов и пошлин. В 2001 г. Комиссия зарегистрировала гражданский судебный процесс в федеральном суде Нью-Йорка, требуя возмещения ущерба. Другие случаи были связаны с неверным начислением НДС на компьютерные комплектующие, неправильным заполнением таможенных деклараций, изъятием части товара из транспортных средств во время транзита, фиктивным экспортом вина. Также были отмечены случаи нарушений при определении страны происхождения товара. Что касается расходной части бюджета, то многочисленные нарушения были замечены при распределении средств по линии всех Структурных фондов.
С 1991 г. борьба со злоупотреблениями в сфере единого бюджета вышла на новый уровень. Если до этого вопросами контроля занимались Комиссия, Палата аудиторов и Комитет по бюджетному контролю Европейского Парламента, то с подписанием Маастрихтского договора этой проблеме стали уделять внимание и на более высоком уровне. Европейский Совет принял решение подготовить Конвенцию по защите финансовых интересов Сообщества, однако она до сих пор не ратифицирована многими национальными парламентами и поэтому так и не вступила в силу. Для того чтобы усилить меры по предотвращению мошенничества, на смену UCLAF пришло Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), начавшее свою работу 1 июня 1999 г. Проблема защиты финансовых интересов Сообщества и, в частности, борьба с мошенничеством приобрела большое политическое значение, и в заключительных положениях, опубликованных после проведения заседания Европейского Совета в Хельсинки в декабре 1999 г., было отмечено, что создание OLAF стало “важным новым шагом в борьбе с мошенничеством” в бюджетной сфере. На сегодняшний день в Бюро работают более 300 сотрудников, имеющих опыт в расследовании случаев мошенничества и работавших в национальных структурах, занимающихся подобными вопросами. Как и члены Палаты аудиторов они полностью независимы в исполнении своих обязанностей на благо Сообщества и не принимают никаких инструкций со стороны правительств, органов власти, организаций и людей, не связанных с OLAF. Генеральный директор OLAF назначается Комиссией на пятилетний срок и его кандидатура обсуждается в Парламенте и Совете. OLAF обязан ежегодно предоставлять отчет о своей деятельности Комиссии, Парламенту, Совету и Палате аудиторов и информировать их об обнаруженных случаях мошенничества. В отчете за 1999 г. говорится, что борьба с мошенничеством включает все формы незаконного ведения дел, которые наносят ущерб единому бюджету. Однако в зависимости от характера нарушений должны приниматься и различные меры. Например, если потери бюджета связаны с непреднамеренными ошибками при заполнении документов, то нужно обратить особое внимание на то, чтобы подобное не повторялось в будущем. Если же нарушения совершаются преднамеренно, то и наказание за их совершение должно быть более серьезным и превентивные меры должны носить более жесткий характер. В своей деятельности OLAF уделяет особое внимание серьезным нарушениям, проводя как собственные расследования, так и сотрудничая со специальными органами стран-членов. Страны должны уведомлять Бюро об обнаружении случаев нарушений и мошенничества, однако OLAF проводит и свои расследования. В 1999 г. было регистрировано почти 142 тысячи случаев нарушений на общую сумму 339 млн. евро, из них удалось вернуть 36 %, т.е. около 120 млн. евро. За этот год число злоупотреблений в сфере традиционных собственных ресурсов возросло на 17 %. Наиболее часто мошенничество и нарушения происходят при импорте сигарет (14 % случаев и 14 % от общей суммы ущерба по линии традиционных собственных ресурсов), молочных продуктов (0,5 % случаев, однако на их долю приходится 12 % от общей суммы ущерба), автомобилей (1,6 % случаев и 6,2 % от общей суммы ущерба). Сбор традиционных собственных ресурсов возложен на национальные органы, которые должны производить правильное начисление пошлин и сборов и которые ответственны за их взыскание. Однако, таможенные органы стран-членов часто сталкиваются с проблемой, когда сложно определить точно сумму, которая была не уплачена (например, при успешной контрабанде и последующей продаже товаров на внутреннем рынке ЕС). Процесс взыскания неуплаченных сумм длителен в силу административных и правовых мероприятий, к тому же страны-члены имеют право списывать суммы в пределах 10 тысяч евро, если их невозможно взыскать, не уведомляя об этом Комиссию. Если сумма превышает 10 тысяч евро, то списание возможно только в том случае, если страна предприняла все меры по взысканию долга, но получить его не удалось. В противном случае, финансовая ответственность лежит на стране и она должна покрыть недостачу вместо первоначального должника. Однако только половина государств запрашивает разрешение Комиссии на списание этих сумм, остальные считают, что достаточно уведомить Комиссию о невозможности взыскания долга, и списывают его со своих счетов. По мнению Комиссии, для того, чтобы заставить государства более четко выполнять свои обязанности по взысканию пошлин и перечислению их в единый бюджет, необходимо ввести пятилетней период, по истечении которого страна сможет окончательно списать долг со своих счетов, причем только Комиссия сможет решать, обязана ли страна возместить ущерб от невзыскания пошлин из своего бюджета или нет.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24
