Конституционным институтом, в регулировании которого, в связи со статусом предмета совместного ведения, участвуют Федерация и ее субъекты, являются общие принципы налогообложения и сборов в РФ. Нормативные положения федерального законодательства на постоянной основе разграничивают между бюджетами собственные налоговые доходы (происходит формирование многоуровневой налоговой системы) и закрепляют объемы полномочий законодательных (представительных) органов власти всех уровней в реализации экономических инструментов воздействия на потенциально возможную величину налоговых поступлений.[25]
В целях соблюдения принципа соответствия федеральному законодательству законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов и в преобладающем числе случаев регулирующие введение региональных налогов и сборов, во-первых, дословно воспроизводят содержание строго определенных, влияющих на полноценное существование самого налога или сбора, элементов регионального налога или сбора. Во-вторых, конкретизируют в рамках, установленных федеральным законом, содержание другой группы элементов региональных налогов и сборов. В-третьих, самостоятельно или согласно правовым нормам федерального закона разрабатывают в системе региональных налогов и сборов содержание иных элементов, не входящих в перечень обязательных к установлению элементов налога или сбора.
Верховенство федерального закона над нормативными правовыми актами субъектов РФ в решении вопроса о правовом содержании института общих принципов налогообложения и сборов предопределяет строгое выполнение общефедеральных процедур, установленных федеральным законом, на всей территории Российской Федерации и в каждом ее субъекте. Свидетельством этому является закрепленный в ст. 5 НК РФ общефедеральный императивный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, который, безусловно, распространяется и на законодательные акты субъектов РФ о налогах и сборах.[26]
Введение на территории субъектов РФ новых региональных налогов и сборов из перечня, установленного федеральным законом, возможно только с 1 января нового календарного года, что гарантирует стабильность состава региональной системы налогов и сборов в течение отдельно взятого финансового года и обеспечивает налогоплательщикам возможность планировать условия ведения предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в соответствии с прогнозируемыми изменениями в системе налогообложения на региональном уровне.
1.2 Объем налоговых прав муниципальных образований в федеративном государстве
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П не затрагивалась правовая проблема самостоятельного установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, поскольку предметом рассмотрения в данном деле были конкретные статьи Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", определяющие полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов и в установлении дополнительных к федеральному перечню региональных налогов и сборов.[27]
Тем не менее перед Конституционным Судом РФ в скором времени после принятия Постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П была поставлена задача окончательного решения вопроса о разграничении полномочий по установлению и введению местных налогов - какой уровень власти наделен правом формирования системы местных налогов и сборов и каковы объемы полномочий органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов.
Согласно положениям ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Правовые нормы п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следуют положениям Конституции РФ и определяют, что местные налоги и сборы устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно, а к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и установление местных налогов и сборов. В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [28] (с 1 января 2009 г. этот Закон полностью заменил аналогичный Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), устанавливающей основные термины и понятия, не представлено какое-либо специальное понятие местных налогов и сборов, как это сделано в ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Видимо, отсутствие понятия местных налогов и сборов в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ обусловлено задачей по искоренению дублирующих терминов и понятий, относящихся к одному и тому же явлению или процессу, но разбросанных по разным нормативным правовым актам, из-за чего в ряде случаев возникают разные, порой достаточно противоречивые толкования смысла того или иного термина или понятия.[29]
В связи с унификацией терминологического ряда и понятийного аппарата основополагающее понятие местных налогов и сборов должно находиться в структуре нормативного правового акта, непосредственно регулирующего налоговые отношения, а именно в НК РФ. Объединение всех институтов, терминов и понятий налогового права в едином нормативном документе позволяет исключить их двойственность и неопределенность. С 1 января 2005 г. вступила в силу ст. 12 НК РФ, согласно п. 4 которой местными признаются налоги, установленные ст. 15 и соответствующими главами части второй НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.[30]
Поскольку Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закладывал основы правового регулирования многофункциональной деятельности местного самоуправления в России и охватывал все стороны развития органов местного самоуправления без детальной конкретизации содержания каждой выполняемой ими функции, в целях регламентации методов выполнения конкретной функции органов местного самоуправления, а именно функции управления муниципальными финансами, был принят Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"
Для раскрытия и дальнейшего развития указанного в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правового понятия установления местных налогов и сборов положения конкретизирующего финансовую сторону деятельности местного самоуправления Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 8 уточняют, что полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов заключаются в том числе в установлении местных налогов и сборов и предоставлении льгот по их уплате в соответствии с положениями федеральных законов. На то, что органы местного самоуправления при установлении местных налогов должны соблюдать требования федерального законодательства, указывается и в п. 6 ст. 12 НК РФ, в соответствии с которым не могут устанавливаться местные налоги, не предусмотренные НК РФ.[31]
При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшие до 1 января 2005 г. ст. ст. 18 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя их деятельность в этом направлении требованиям федерального законодательства. Следует сказать, что дальнейшее развитие налогового и бюджетного законодательства, выразившееся в принятии Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, показало оправданность и верность подхода к ограничению рамками федерального закона самостоятельности и субъектов РФ, и органов местного самоуправления в установлении, соответственно, региональных и местных налогов и сборов.
Поскольку смысл встречаемого в ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выражения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, не обладает высокой степенью конкретности и понятен только отчасти, требуется ответить на следующие вопросы: что означает на уровне органов местного самоуправления понятие "установление налога", существуют ли различия в смысловом содержании этого понятия при его использовании на федеральном и территориальном уровнях власти, насколько масштабными являются полномочия органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и в чем проявляется самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов?
Для получения правильных и обоснованных ответов на вопросы об объемах компетенции органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов необходимо иметь в виду, что предусмотренное ст. 12 Конституции РФ выведение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не говорит о том, что органы местного самоуправления выпали из федеративного устройства государства и что на них перестает распространяться требование о сохранении единого экономического пространства на всей территории России. При этом в научных работах, в которых рассматриваются дискуссионные моменты реализации процедур по разграничению налоговых полномочий между федеральным уровнем и территориальными органами власти, высказывается концептуальная идея, что "региональные и местные налоги составляют неотъемлемую часть единой общегосударственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. Отсюда возникает проблема согласования компетенции в налоготворчестве между местной и центральной властью"[32].
Проблема, связанная с выявлением и окончательным закреплением конституционно определяемых полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, в который обратились два районных суда общей юрисдикции с запросами о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", устанавливающей на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов. Заявители полагали, что положения этой статьи Закона противоречат нормам ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, поскольку, закрепив исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, они необоснованно ограничили право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
