Госналогслужба России в п. 16 своего письма от 11 мая 1995 г. № ВП-6-16/263 "О некоторых вопросах налогообложения предприятий и организаций системы потребительской кооперации" подтвердила, что уплата дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов производится в третью очередь, т.е. за счет чистой прибыли юридических лиц (следует отметить, что в первую очередь уплачиваются налоги за счет валовой выручки, во вторую - налог на прибыль, чья налоговая база уменьшается на величину расходов, в том числе на сумму налогов, уплаченных с валовой выручки, и в третью - налоги, сумма которых не принимается к вычету при налогообложении прибыли, в связи с чем они уплачиваются последними за счет чистой прибыли, т.е. прибыли, остающейся в распоряжении предприятия). При этом Государственно-правовое управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ, 11 октября 1995 г. официально разъяснило, что действие п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 является бессрочным и сохраняется до окончательного законодательного урегулирования на федеральном уровне вопроса о возможности введения субъектами РФ и органами местного самоуправления дополнительных региональных и местных налогов и сборов[10].
Предоставляя субъектам РФ и органам местного самоуправления неограниченные полномочия в сфере налогообложения, Президент РФ стремился решить локальные задачи по снижению тенденций к сепаратизму территорий, входящих в состав России. Но решение подобных задач без их объединения в единую государственную политику, направленную на установление общих и единообразных принципов федерализма, в том числе общих принципов налогообложения и сборов, как правило, приводит к еще большей разбалансировке интересов Федерации и ее субъектов, когда каждый субъект РФ может пренебречь федеративными интересами с целью захвата все больших полномочий.
Еще в конце 1988 г. Институт экономики АН СССР указывал, что при решении любых хозяйственных вопросов необходимо ориентироваться на конечную цель преобразований, сверять тактику со стратегией. Это позволит избежать одного из главных пороков прежней системы, при которой частные, локальные решения брали верх над целостным, народнохозяйственным подходом, а текущие, тактические заботы довлели над долговременными, стратегическими целями.
В течение 1994 - 1996 гг. субъекты РФ и органы местного самоуправления самостоятельно, исходя из своих собственных территориальных интересов, разрабатывали и устанавливали дополнительные к закрепленным на федеральном уровне региональные и местные налоги и сборы. Нарушение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 принципа неизменности налоговой системы России, как и следовало ожидать, не только не способствовало укреплению государственного единства, но и, наоборот, создавало условия для усиления налогового сепаратизма и раздробления экономического пространства, позволив субъектам РФ и органам муниципальных образований самоустраниться от необходимости учитывать в своей деятельности общефедеральные принципы и интересы. Все это привело к тому, что в России "появились совершенно экзотические налоги, которых нет нигде в мире"[11]. Кроме того, отдельные национальные республики, входящие в состав Российской Федерации, преследуя собственные, изолированные от общефедеральных, цели, перестали выполнять требования федерального законодательства о перечислении в федеральный бюджет средств, собранных при налогообложении природных ресурсов. Общее количество налогов и сборов в стране превысило полторы сотни.
Исследователи так характеризуют особенности налогового федерализма того периода: "исключительно ценным опытом стал эксперимент по полной свободе налоготворчества, введенный указами Президента с 1994 г... Опыт беспредельного налогообложения в регионах и на местах (более сотни оригинальных налогов) продемонстрировал прежде всего неуемную фантазию в понимании роли и места налогов в системе российской власти..."[12]. Радикальный, сконцентрированный исключительно на собственных фискальных интересах по максимальному наполнению своих бюджетов подход законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления в установлении дополнительных региональных и местных налогов, их неограниченные полномочия в сфере налогообложения, непонимание экономических основ взимания налогов и правовых особенностей функционирования налогового механизма привели к "появлению таких налогов, как налог на продукцию, реализованную за пределами области; налог на снижение производства; налог на неустановленное оборудование; налог на оборот по кассе... Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики"[13].
Произвол региональных и местных властей в налоговой сфере, субъективная фискальная направленность и слабая экономическая проработка дополнительно введенных налогов существенно ограничивали на территориальном уровне гарантированные Конституцией РФ права и свободы участников предпринимательской деятельности. Но понадобилось три года, чтобы Президент РФ с 1 января 1997 г.[14] отменил действие п. 7 своего Указа от 22 декабря 1993 г. № 2268, запретив тем самым субъектам РФ и органам местного самоуправления с указанной даты взимать дополнительно введенные ими региональные и местные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. С этого момента перечни региональных и местных налогов и сборов, установленные федеральным законом, снова стали закрытыми и не подлежащими расширению на территориальном уровне.
Действия по ужесточению порядка в области управления налоговой системой путем централизации всего объема полномочий по установлению новых налогов на федеральном уровне с одновременным предоставлением законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и органам муниципальных образований рамочной компетенции по введению новых налогов только исходя из установленных федеральным законом исчерпывающих перечней региональных и местных налогов, нашли должную поддержку со стороны ученых, с позиции которых "можно считать доказанным, что для регионов и самоуправлений нужны закрытый перечень налогов и пределы ставок"[15].
Таким образом, в России был окончательно утвержден правовой механизм установления общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. Эти принципы не подлежат изменению и дополнению на нижестоящих уровнях власти иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Установленные федеральным законом общие принципы (основы) налогообложения и сборов ставят все субъекты РФ в равные условия перед Федерацией и создают прочную законодательную основу для развития единообразного подхода к регулированию налоговых отношений, что является основной предпосылкой для установления справедливых и равных условий конкуренции на территориальных рынках и предотвращения произвола чиновников. Унифицированные общие принципы налогообложения и сборов также создают основу для построения в России правового государства.
Тем не менее, ощутив свободу власти в самостоятельном управлении региональной системой налогов и сборов и не желая с ней расставаться после 1 января 1997 г., отдельные субъекты РФ обратились с запросами в Конституционный Суд РФ с требованием проверить конституционность положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не позволяющих органам законодательной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать новые региональные налоги и сборы.[16]
Субъекты РФ, в число которых входили Республика Коми, Алтайский край, Иркутская, Владимирская и Волгоградская области, в своих запросах в Конституционный Суд РФ утверждали, что положения ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не допускающие установления органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ дополнительных региональных налогов, и нормы ст. 20 этого же Закона, закрепляющие на федеральном уровне исчерпывающий перечень региональных налогов, противоречат ст. 72 Конституции РФ, поскольку не позволяют органам государственной власти субъектов РФ устанавливать налоги и сборы в дополнение к тем налогам и сборам, которые определены законодательством РФ, в то время как ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов налогообложения и сборов к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.[17]
Волгоградская область в своих доводах пошла еще дальше, полагая, что правовые нормы ст. ст. 18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не относятся ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в связи с чем указывала на противоречие этих норм ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей субъектам РФ свободу самостоятельного правового регулирования по тем предметам, которые находятся вне пределов исключительного ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов.
В принятом по названным запросам Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов определено Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Положения ст. ст. 18 и 20 этого Закона, вводя запрет на установление субъектами РФ дополнительных региональных налогов и сборов, обеспечивают гарантии единства общефедеральной налоговой системы и неизменности ее состава на всей территории страны, что позволяет сохранить единое экономическое пространство и предупредить неоправданные и чрезмерные ограничения прав и свобод налогоплательщиков. В силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов, должны соответствовать Закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Из этого следует, что субъекты РФ, чья нормотворческая деятельность в сфере налогообложения обязана подчиняться требованиям общих принципов налогообложения и сборов, закрепляемых, согласно ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом, вправе вводить на своей территории только те региональные налоги и сборы, которые были предусмотрены ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - ст. 14 НК РФ).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
