Конституционные принципы разграничения полномочий в сфере налогообложения в виде наделения субъектов РФ рамочной, производной от действий федерального законодателя компетенцией по участию в построении налоговой системы отмечаются и в научных работах, в которых говорится, что "согласно Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы, в совместном ведении - установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы законодательной власти субъектов РФ могут производить какие-либо изменения в налоговом законодательстве (подпадающем под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне"[18].
На основе положений Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, следует сделать вывод, что в случае противоречия закона субъекта РФ, принятого по предмету совместного ведения, федеральному закону действует федеральный закон. Превалирующее действие федерального закона означает строгое закрепление основных начал налогообложения и взимания сборов в РФ на федеральном уровне и недопустимость отклонения от них на территориальном уровне.[19]
Установление субъектом РФ на территории своей юрисдикции регионального налога или сбора, не предусмотренного Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - НК РФ), приводит к нарушению федерального закона, закрепляющего исчерпывающий для всех субъектов РФ и не подлежащий расширению на территориальном уровне перечень региональных налогов и сборов. В связи с противоречием правовых норм закона субъекта РФ положениям федерального закона на территории субъекта РФ действует федеральный закон, на основе которого самостоятельно введенный субъектом РФ региональный налог или сбор признается незаконным и не подлежащим взиманию и уплате.
Соответствие налогового законодательства субъектов РФ федеральному законодательству о налогах говорит о запрете расширения перечня региональных налогов и сборов на уровне субъектов РФ и недопустимости реализации субъектами РФ иных полномочий в области налогообложения и сборов, по сравнению с теми, которые им предоставлены федеральными законами: до 1 января 2005 г. - Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а начиная с указанной даты – Налоговым кодексом РФ.
Проблемы закрепления на федеральном уровне необходимых для сохранения унифицированной налоговой системы правовых механизмов, которые, обеспечивая необходимую свободу субъектам РФ в налоговой сфере, тем не менее подчиняют действия региональных законодателей общефедеральному регулированию, нашли отражение и в научных исследованиях, в которых отмечается, что "введение региональных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового давления для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности"[20].
Положения ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливают верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Верховенство федерального закона в нижестоящей по отношению к Конституции РФ и федеральным конституционным законам структуре законодательных актов подчиняет правовым требованиям федерального закона содержание нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Из правового смысла положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ можно сделать вывод, что независимо от того, по какому конституционному предмету ведения принят федеральный закон, он имеет приоритет по отношению к нижестоящим нормативно-правовым актам.
Предметы исключительного ведения РФ согласно положениям ч. 1 ст. 76 Конституции РФ регулируются только федеральными конституционными законами или федеральными законами, имеющими прямое действие и строго устанавливающими содержание всех правовых норм без каких-либо рамочных положений. Субъекты РФ в правовом регулировании предметов исключительного ведения РФ не участвуют, иное означало бы нарушение принципа исключительности ведения РФ этими предметами, а также приводило бы к возникновению рамочной компетенции субъектов РФ в регулировании этих предметов, что недопустимо с позиции норм прямого действия, которые не должны иметь на уровне субъектов РФ каких-либо изменений в постоянстве и строгости действия. Поэтому по предметам исключительного ведения РФ нет необходимости выяснять, какому нормативному правовому акту свойственна преобладающая сила, так как однозначно это федеральный конституционный закон или федеральный закон.[21]
Положения ст. 4 Конституции РФ, с одной стороны, и нормы ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ - с другой, рассмотренные в их структурной взаимосвязи, согласуются между собой, поскольку устанавливают верховенство федерального закона над законами субъектов РФ, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на совместное ведение и участие Федерации и ее субъектов в построении указанных в ст. 72 Конституции РФ правовых институтов, верховенство федерального закона, провозглашенное ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, означает, что федеральный законодатель при принятии федерального закона по предметам совместного ведения самостоятельно разделяет все пространство правового регулирования каждого из этих предметов на две категории элементов. Такое разделение производится в целях разграничения объемов полномочий между федеральным уровнем законодательной власти и уровнем законодательной власти субъектов РФ в регулировании выделенных категорий элементов.
На основе самостоятельного решения федеральный законодатель в структуре правового института совместного ведения выделяет первую категорию элементов, нормативное содержание которых строго устанавливается принимаемым федеральным законом для их неизменного действия на всей территории РФ. Поскольку первая категория элементов выделяется на основе их фундаментального значения в образовании стабильной структуры всего правового института совместного ведения, закрепление федеральным законом неизменного содержания и единообразного действия этих элементов гарантирует полноценное сохранение сущности правовой и экономической природы установленного предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов.[22]
После определения элементов, неизменность и фиксированность нормативного содержания которых обусловлена их значимостью для сохранения сущности правового института совместного ведения и необходимостью обеспечения единообразного их применения на всей территории РФ и в каждом ее субъекте, в структуре правового института совместного ведения выделяется другая категория элементов, также устанавливаемая федеральным законом. Эта категория элементов по признаку установления федеральным законом не отличается от первой категории.
Отличие проявляется в степени неизменности и фиксированности нормативного содержания второй категории элементов по сравнению с первой. Поскольку помещение определенного правового института в число предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов обусловлено не столько его абстрактным общефедеральным значением, сколько повышенной значимостью для каждого конкретного субъекта РФ и высокой степенью влияния нормативного содержания этого правового института на развитие региональных финансов и состояние региональных социально-экономических отношений, вторая категория элементов специально предназначена для участия субъектов РФ в нормативном регулировании предмета совместного ведения.[23]
В зависимости от того, в каком объеме федеральный законодатель при принятии федерального закона намерен предоставить субъектам РФ самостоятельность в установлении нормативного содержания второй категории элементов, в ее структуре выделяются две подкатегории элементов.
Первая подкатегория элементов составляет те отношения, которые могут регулироваться субъектами РФ, но только в рамках, установленных федеральным законом (примером данного вида правоотношений служит процесс конкретизации ставок региональных налогов, избранные величины которых субъект РФ устанавливает из заданных федеральным законодателем пределов). Этим федеральный законодатель закрепляет определенные границы действий субъектов РФ, выход за пределы которых невозможен. В итоге формируется рамочная компетенция субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В отличие от категорий налоговых отношений, находящихся в совместном ведении, регулирование которых федеральный законодатель в связи с их общенациональным значением оставляет за собой, не допуская вмешательства со стороны регионального уровня, регулирование отношений, напрямую влияющих на формирование и динамику развития социально-экономических показателей регионального уровня, передается на уровень субъектов РФ путем введения рамочной компетенции.
Установление на федеральном уровне пределов издания субъектами РФ нормативного материала по предметам совместного ведения позволяет обеспечить региональному уровню необходимый объем свободы, требуемой для гибкого управления общественными процессами, происходящими в границах того или иного субъекта РФ. Одновременно такие пределы препятствуют принятию субъектами РФ неограниченных и своевольных решений, приводящих к нарушению и раздроблению целостности единой системы государственного управления страной и ограничивающих законные права и интересы населения отдельно взятой территории.[24]
Вторая подкатегория элементов образуется такими отношениями, находящимися в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование которых федеральным законодателем полностью передано субъектам РФ (примером является процедура установления субъектами РФ конкретных сроков уплаты, порядка уплаты и льгот по региональным налогам; параметры названных элементов не задаются и не ограничиваются действующим федеральным законодательством, хотя возможность введения на федеральном уровне ограничений в отношении названных элементов региональных налогов не исключается). Это указывает на то, что федеральный уровень не устанавливает какие-либо рамки, ограничивающие свободу субъектов РФ в разработке конкретных нормативных правил, регламентирующих данный вид отношений.
Причиной предоставления субъектам РФ полной самостоятельности и независимости в реализации системы правового регулирования этого вида отношений выступает сугубо региональный характер решаемых проблем, которые влияют исключительно на формирование регионального инвестиционного климата и региональных социально-экономических показателей, не конкурируют с общефедеральными интересами, не препятствуют свободному передвижению товаров (работ, услуг) через границы субъектов РФ и в целом не нарушают единое экономическое пространство федеративного государства.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
