Однако согласно Федеральному закону от 09.07.1999 №159-ФЗст. 1 указанного закона утратила силу с I января 2000 г. При этом, отменив определение понятий норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета, законодатель не изъял первое из них из содержания самого закона, создав, таким образом, еще большую путаницу в терминологии.
Действующий до настоящего времени Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» увязывает норматив минимальной бюджетной обеспеченности с формированием местных бюджетов в целом, не уточняя, к какой именно (доходной или расходной) части этих бюджетов он должен применяться (ст. 5). Кроме того, в ст. 10 Закона используется понятие «душевая обеспеченность бюджетными средствами муниципального образования», расширяющее понятие бюджетной обеспеченности до неопределенности.
Примечательно также, что принятый в 1993 г. и утративший силу с 1 января 2000 г. закон от 15.04.1993 №4807–1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» содержал определения, касающиеся бюджетной обеспеченности: это «минимальный бюджет» и «средняя финансовая обеспеченность» (ст. 1). Понятие минимального бюджета не отличалось краткостью и четкостью формулировки, но при этом полностью раскрывало его экономическое содержание. В отличие от такого формулированного понятия минимальный местный бюджет» это определение использовалось для характеристики состояния и других видов бюджетов, включая консолидированные бюджеты. Кроме того, закон конкретно определял, за счет каких источников должен формироваться минимальный бюджет: не менее 70% должны были составлять закрепленные доходы.
В трактовке же утратившей силу ст. 1 принятого позже Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» минимальный местный бюджет увязывался лишь с минимальными государственными социальными стандартами, но не с доходными источниками его формирования, что и определенном смысле было шагом назад в государственных гарантиях бюджетных доходов муниципальных образований. Но в данном случае отмена этой нормы в соответствие с реально складывавшейся бюджетной практикой формирования доходов местных бюджетов, в которых препарировали регулирующие доходы.
3.2 Стандартизация государственных гарантий
Бюджетная политика, ориентированная на стандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение в бюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальная бюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФ оперировал и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 132, 135). «уровень минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 129. 133 – 135, 139). В частности, указывалось, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), а при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ речь шла о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 134, 139);, которое при этом рассматривалось как общий принцип организации всей вертикали межбюджетных отношений в РФ (ст. 129). О смысле этих понятий можно было только догадываться, так как терминологически они не были определены.
Бюджетный кодекс РФ связывал выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с необходимостью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты (ст. 135, 139). В этом положении раскрывалось, на взгляд авторов, тождество (равенство) между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственными социальными стандартами так же, как если бы это была сбалансированность между доходами и расходами минимального бюджета.
Представляется, что соотношение между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и стандартами должно определяться иначе: формирование доходов следовало бы связать с понятием норматива минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанного на основе минимальных государственных социальных стандартов. Понятие бюджетной обеспеченности и различных его интерпретациях (минимальная, расчетная, нормативов и др.), на взгляд авторов, имеет отношение к формированию доходен, но не расходов бюджетов, поэтому напрямую не может быть связано с понятием минимальных государственных социальных стандартов.
Наличие и Бюджетном кодексе РФ двух близких по содержанию понятий «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальная бюджетная обеспеченность», первое из которых не определено, не добавляло ясности в механизм регулирования бюджетных отношений. Представляется, что целесообразно было бы использовать лишь понятие «норматив минимальной бюджетной обеспеченности», определив его как минимально необходимый объем доходов бюджета, позволяющий обеспечить выполнение расходных обязательств, возложенных на соответствующий уровень власти и управления,
В отношении же формирования расходов можно было ограничиться использованием в Бюджетном кодексе РФ понятия «минимальные государственные социальные стандарты». К тому же определения минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, близки по своему экономическому содержанию: первое основывается на втором. Представляется, что минимальные государственные социальные стандарты следует рассматривать, прежде всего, как качественную характеристику обязательств государства, как гарантии, состав которых зависит от уровня социально-экономического развития страны и задач бюджетной политики, Их денежное выражение не может быть оторвано от финансовых возможностей государства и должно определяться с учетом количественных ограничений последних.
Таким образом, по мнению авторов, понятия «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальные государственные социальные стандарты» складываются в понятие «минимальный бюджет»: первое есть количественное выражение доходной, а второе – расходной части этого бюджета (рис. 1).
Понятие бюджетной обеспеченности используется и в ряде программных документов. Так, например, в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. используются понятия «бюджетная обеспеченность регионов», «бюджетная обеспеченность муниципальных образований», «бюджетная обеспеченность по текущим расходам»; в Основных положениях региональной политики в РФ «уровень бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований» и др. Как видно, эти определения различаются так же, как и их экономические содержание. Обобщая сказанное относительно толкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ, можно отметить следующие недостатки:
• имеет место несогласованность положений отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулировании, и путаница в терминах отдельные из которых не определены законодательством.
• нет единства в том, с какими показателями бюджетов, связаны понятия бюджетной обеспеченности: с доходами или расходами; отсутствие ясности в этой сфере не позволяет однозначно определить понятие и расчет бюджетной обеспеченности. Уменьшение интереса к проблеме бюджетной обеспеченности территории со стороны разных ветвей власти в последние годы очевидно и. с одной стороны, оправданно, поскольку и реформировании межбюджетных отношений налицо определенные достижения. Но, с другой стороны, отсутствие упоминаний о минимальных государственных социальных стандартах в текстах последних бюджетных посланий Президента России высшему законодательному органу страны и исключение из содержания новой редакции Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что бюджетная обеспеченность и ее выравнивание превращается во все более техническую проблему: как, каким способом ее достичь? Но достичь для чего? Для какой цели?
Когда выравнивание бюджетной обеспеченности увязывается с минимальными государственными социальными стандартами, в самом определении которых содержится ответ на поставленный выше вопрос, то смысл государственной бюджетной политики ясен: сохранить Россию как единое экономическое пространство и дать это почувствовать каждому гражданину страны независимо от места его проживания. Очевидно, что бюджетная политика, затрагивая интересы всех граждан страны, далеко выходит за пределы решения вопросов о финансировании тех услуг, которые государство берет на себя, а, значит, обязано обеспечить соответствующими доходами.
Однако независимо от того, ориентируется государство в своей бюджетной политике, прежде всего на принятые обязательства и поиск адекватных источников их финансирования или исходит из возможной мобилизации доходов и принятия соответствующих обязательств, бюджетное регулирование остается обязательной составной частью бюджетной политики. Обличение различных форм бюджетного регулирования в правовые нормы – одно из условий отражения в бюджетной политике интересов всего общества.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит понятия «расчетная бюджетная обеспеченность», «бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений», «бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов» (ст. 60, 61). При этом оговаривается, что расчет бюджетной обеспеченности устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями этого закона и Бюджетного кодекса РФ. ст. 131, 138 и 141 которого в новой редакции содержат порядок определения ее уровня для субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов) и поселении соответственно. В частности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований предлагается измерять как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
В этом определении содержатся существенные уточнения в понимании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, она должна быть рассчитана на основе доходов не прошлых лет, а будущего периода; во-вторых, учитываются только налоговые доходы, величина которых зависит от уровня развития и структуры экономики, что. В свою очередь, определяет налоговый потенциал территории; в-третьих, проводится корректировка стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя с целью приведения ее к сопоставимым условиям. Кроме того, бюджетная обеспеченность может иметь несколько значений в зависимости от этапа бюджетного регулирования; первоначально это исходная величина, которая корректируется последовательно в зависимости от принятой методики распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
