_____________________________________________________________________
39 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года. М.,1995. С. 22.
40 Известия. 2001. 10 нояб.
41 СЗ РФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
предметов ведения и полномочий и, что особенно важно, определял механизм разрешения разногласий, возникающих коллизий при подготовке договоров. В нем было сформулировано требование привести ранее подписанные договоры в соответствие с Конституцией России. Закон позволял федеральным органам законодательной власти установить контроль над договорным процессом, но не отменял его в принципе. Кроме того, закон установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, но всех вопросов разделения власти по вертикали он не решал. Он не затрагивал таких проблем, как передача части властных полномочий местному самоуправлению, разграничение государственной собственности, не устанавливались в нем и правовые основы ответственности за уже поделенную власть и др.42 Скорее всего со временем двусторонние договоры будут заменены каким-то всеобъемлющим новым актом, о чем писали специалисты в середине 90-х годов минувшего века, осенью же 2000 года эта мысль стала высказываться уже государственными деятелями43, через год несколько регионов попросили расторгнуть или не продлять их договоры с центром44. 21 июня 2001 года В. В. Путин упразднил две комиссии (по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации и по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов) и создал при себе Комиссию (во главе с заместителем руководителя собственной Администрации Д. Н. Козаком)
по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, на которую было возложено: разработка и внесение предложений президенту по вопросам компетенции Комиссии; по договорному разграничению предметов ведения и полномочий; по соглашениям между Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов о разграничении полномочий и передаче осуществления части полномочий; оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в
43 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 4; Известия.
2000. 5 сент.
44 Известия. 2001. 23 окт.
соответствие с Конституцией России и федеральными законами; подготовка предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 85). В федеральных округах предполагалось создание комиссий по подготовке соответствующих предложений президенту, самой же Комиссии при Президенте предлагалось до 1 июня 2002 года представить главе государства предложения по совершенствованию федерального законодательства по вышеперечисленным вопросам1. Руководство федеральных округов активно включилось в работу по выполнению этого указа президента - уже в сентябре 2001 года в его Администрацию поступило 10 «килограммов бумаг»2.
1 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.
2 Известия. 2001. 23 окт.
Проблема «правового поля»
и перспективы развития России как федерации
Головной болью федеральных властей в 90-х годах было противоречие регионального законодательства общероссийскому. Как отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческих структур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации - в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим - некоторые даже посчитали это для себя необязательным. Половина из числа присланных норм не соответствовала федеральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционного суда1. У центра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов; государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения; выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов
1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 39.
субъектов федерации1.
В развитие положений конституции следовало принять не один десяток федеральных конституционных и федеральных законов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федерализма: деление власти по вертикали и ответственность за нее, механизм осуществления предметов и полномочий совместного ведения, согласительных в случае конфликтных ситуаций процедур и т. п. Однако процесс принятия большинства из них затянулся до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти - первым не хватало силы и воли, вторых устраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в республиках - по национальному признаку), которые зачастую ставили свои интересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения между субъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) и даже выпуск собственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъектов федерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральных органов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих пор находят поддержку у части населения республик2.
Выше уже приводились примеры многолетней волокиты с принятием двух важнейших законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение к проблеме федерализма, были приняты законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного объединения последних для решения исключительно вопросов культуры3 , «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации»4. В июне 1996 года указом президента была утверждена концепция национально-государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации совместных с
1 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С.115—118.
2 Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41.
3 17 июня 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
4 30 апреля 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
федеральным центром полномочий, совместной реализации федеральных и региональных программ1.
К числу актов, развивающих положения конституции по вопросам государственного устройства, следует отнести также принятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кризис2. До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией, отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч3. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодательством федеральным4.Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года президент заговорил об институте федерального вмешательства5. Буквально через три недели он подписал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственности органов власти субъектов за нарушение конституции и федерального законодательства. В соответствии с этим законом президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Государственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо последнего56. По существу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Введение института полномочных представителей президента в федеральных округах, правовое обеспечение федерального вмешательства возымели действие — в субъектах началась активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключительно федеративным государством, что период его «расползания» уже позади. В то же время он констатировал наличие больших
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
