Важной составляющей законодательного обеспечения являются правовые акты, определяющие различные методы регулирования экономики. Их, в свою очередь, можно разделить на: а) правовые акты о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, в том числе в экономической сфере, а также о статусе региональных органов, осуществляющих организацию и управление экономической деятельностью в регионе; б) общее тематическое законодательство, регулирующее перечисленные направления в сфере экономики; в) договоры и соглашения по вопросам межрегионального взаимодействия и отношений с федеральным центром.
В первую группу входит прежде всего Конституция РФ, где перечислены вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. К экономической сфере принадлежат вопросы владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничения государственной собственности; установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, трудовое законодательство и пр.
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" выделяет полномочия Правительства в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Основы правового статуса законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, их взаимоотношения определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". При этом на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возлагаются полномочия по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического его развития, в том числе управление и распоряжение собственностью субъекта РФ и переданной ему в управление федеральной собственностью, разработка и исполнение бюджета субъекта РФ и т.д.
Речь идет также об осуществлении полномочий федеральными органами исполнительной власти на территории субъекта непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об этих органах утверждаются федеральными органами исполнительной власти, а новая их структура утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных управленческих структур.
В эту группу правовых актов входит Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Но, к сожалению, в этом законе мало предметных критериев, к тому же остались вне поля зрения вопросы управления и организации.
Важное место среди составляющих правового обеспечения экономической деятельности в регионе занимают Бюджетный и Налоговый кодексы. Бюджетный кодекс фиксирует компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, определяет полномочия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации по формированию доходов региональных бюджетов. Налоговый кодекс РФ регулирует ряд отношений, связанных с компетенцией субъектов Федерации в налоговой сфере. С 1 января 2001 года вступила в действие вторая часть Налогового кодекса. Изменения в нем касаются прежде всего налога на добавочную стоимость и на содержание жилого фонда. С ее введением часть налогов, ранее распределявшихся в регионе, переходит в федеральный бюджет (налог на добавочную стоимость, налог на содержание жилого фонда, недоимки предприятий по НДС). Потеря этих источников пополнения областного бюджета, видимо, заставит власти ужесточить местные налоги для увеличения доходов казны и вызовет необходимость принятия ряда правовых актов по вопросам налогообложения.
К этой же группе актов можно отнести те, которые определяют правовой статус экономических региональных органов. Это положения о специальных экономических органах, утверждаемые обычно губернаторами. Большинство полномочий отраслевых департаментов или комитетов администрации области или аппарата правительства субъекта Федерации связано с их конкретной сферой деятельности, закреплено в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, Уставе (Конституции). Среди типичных региональных законов, регулирующих конкретные экономические вопросы, назовем законы "Об энергосбережении", "О государственной поддержке промышленных предприятий", "О государственной поддержке инвестиционной деятельности" и др. Они содержат права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют их компетенцию в различных сферах экономической деятельности.
К группе правовых актов, определяющих статус региональных экономических органов, принадлежат постановления и распоряжения о создании нетрадиционных структур управления экономической сферой, консультативных органов. В Нижегородской области это, например, Комиссия по урегулированию вопросов, связанных с введением единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, Межведомственная коллегия по внешнеэкономической деятельности, Координационные советы по развитию медицинской промышленности и по вопросам земельно-имущественных отношений. Все перечисленные структуры призваны содействовать более эффективному развитию той или иной отрасли хозяйства, встраиваясь в структуру государственного управления экономической сферой в области.
Во вторую группу мер правового обеспечения региональной экономической деятельности входит нормативно-правовое регулирование вопросов государственного программирования социально-экономического развития области, отношений собственности и бюджетных правоотношений, антимонопольное законодательство, ценообразование и защита прав потребителей. К ним относятся меры государственной поддержки экономической деятельности и отраслевое законодательство (о промышленности, сельском хозяйстве, топливно-энергетическом комплексе, экономической инфраструктуре, налогах и финансах и пр.).
Важное направление правового регулирования экономики в регионе - разработка, утверждение и реализация прогнозов и программ социально-экономического развития. Порядок прогнозирования и составления программ и соответствующие полномочия государственных органов в этой сфере закреплены в региональных законах. Вот ряд таких законов: "О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области", "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан", "О порядке разработки и реализации территориальных (областных) программ" (в Брянской области). Долгосрочные целевые программы должны представлять механизм комплексного управления как в отраслевом, так и в территориальном срезе. Эта проблема в свое время активно разрабатывалась. В настоящее время комплексное отраслевое управление в стране ослаблено, хотя оно позволяет снизить дисбаланс в структуре региональной экономики, выделить наиболее перспективные (не только "доходные") отрасли, найти пути наиболее рационального использования ресурсов региона.
Децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов обусловливает необходимость комплексного управления территорией. В связи с этим актуальным является вопрос о создании схем управления регионом. В ряде уставов областей и краев присутствуют подобные нормы, закрепляющие совокупность всех органов исполнительной власти, управления, контроля, органов местного самоуправления, расположенных и действующих в области, включая характер, виды, основное содержание административных отношений между ними. Согласно Уставу Иркутской области правом утверждения Схемы управления области наделен губернатор (после предварительного согласования с Законодательным собранием области)*(2).
В 2000 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел научное исследование различных аспектов взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти. Была предложена Схема управления Нижегородской областью. Важность такого рода документов определяется тем, что они позволяют выявить способы комплексного управления областью как субъекта Федерации, усилить горизонтальные связи*(3).
Определяющее воздействие на региональную структуру экономики оказывают отношения собственности. Собственность является главной экономической основой субъекта РФ. К числу последних правовых актов, принятых на федеральном уровне, можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 года "О передаче отдельных видов объектов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации", где конкретизируются объекты, находящиеся в федеральной собственности и передаваемые в собственность субъектов РФ, определяется порядок передачи объектов недвижимости в собственность субъектов РФ. Назовем также постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации", где речь идет о необходимости приостановить передачу субъектам РФ объектов собственности до принятия федерального закона, регламентирующего вопросы отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Но есть и некоторые противоречия между этими актами.
Правовой режим собственности регионов устанавливают нормативно-правовые акты субъектов Федерации - конституции, уставы, региональные законы. Действуют законы "О государственной собственности Орловской области", "О порядке управления и распоряжения собственностью Псковской области", "Об управлении государственной собственностью Амурской области". Основные направления в этой сфере - управление государственными предприятиями; управление территориально-производственными зонами; приватизация государственных предприятий и объектов недвижимости; создание кадастра недвижимости; управление недвижимостью и государственное регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости; развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства; управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области.
Страницы: 1, 2, 3
