Важно также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением органами местного самоуправления декларируемых целей.
Таким образом, для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны были быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендовалось внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяло оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны были быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны были проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач.
Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны были быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые использовались для мониторинга реализации поставленных целей и задач; при распределении бюджетных ресурсов и определении соответствующих результатов их использования; для определения необходимых направлений деятельности администрации муниципального образования и обеспечения полной подотчетности перед налогоплательщиками.
Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:
1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);
2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);
3) предоставление услуг (достижение результатов);
4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
- сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
- учет последствий принимаемых расходных решений.
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования являлось отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагало не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Бюджетирование, ориентированное на результат, должно было позволить муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования.
Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе:
1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;
2) необходимость значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;
3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;
4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;
5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;
6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов.
Ключевыми и наиболее трудными элементами программно-целевого бюджетирования являются разработка и использование количественных индикаторов оценки бюджетных расходов. В свою очередь, сложность их применения заключается в определении связей между затратами, результатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Зачастую органы местного самоуправления не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи. Еще более трудно планировать затраты в зависимости от желаемого общественного эффекта. Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет базис программно-целевого бюджетирования.
Очевидно, что невозможно за короткое время полностью перейти к программно-целевому бюджетированию - об этом свидетельствуют практически шестидесятилетняя история внедрения программно-целевого бюджетирования в США и двадцатилетний период бюджетных реформ в Великобритании. Переход к программно-целевому бюджетированию - сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных, технических и психологических задач.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям муниципального образования с учетом приоритетов муниципальной политики и общественной значимости результатов использования бюджетных средств.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее – Концепция 2006 – 2008) и план мероприятий по реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.
Целью Концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Предпосылки принятия Концепция 2006 – 2008 были следующие. В Российской Федерации произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требовало осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо было обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.
Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в Концепции, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, также требовало принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Основные задачи Концепция 2006 – 2008:
- укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.
В рамках решения данной задачи необходимо было обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.
Следовало исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
