К системе показателей, характеризующих эффективность бюджетной программы, ведущие ученые относят прежде всего следующие:
– показатели коммерческой (финансовой) эффективности, учитывающие финансовые результаты реализации программы (проекта) его непосредственными участниками;
– показатели бюджетной эффективности, отражающие последствия осуществления проекта для государственного, областного или местного бюджетов;
– показатели экономической эффективности, выходящие за рамки прямых финансовых интересов участников бюджетного процесса.
На практике возникают осложнения при оценке обоснованности расходов, выделяемых на те программы (проекты), которые не предполагают получение видимых экономических эффектов, – речь идет, прежде всего, о так называемых социальных расходах (здравоохранение, образование, социальная реабилитация и др.), расходах на безопасность и оборону, а также на управление. В практике оценивания обоснованности этих видов расходов целесообразно, на наш взгляд, использовать сравнительный метод, когда сопоставляются нормативы обеспеченности общественным благом перед началом выполнения программы и после. Например, при строительстве новой школы можно установить, что повысится уровень обеспеченности населения определенной территории школьными помещениями. Но решение о строительстве можно принимать лишь в том случае, если нынешний уровень указанной обеспеченности не отвечает нормативу.
С целью повышения аналитических возможностей оценивания обоснованности расходной части проектов бюджетов разного уровня на финансирование разных «некоммерческих» (прежде всего социальных) программ необходимо, на наш взгляд, значительно усовершенствовать систему показателей и критериев результативности, эффективности и качества.
Украинские ученые обосновали возможность и целесообразность оценивания социальной направленности бюджетной политики по двум группам показателей:
1) прямые показатели – непосредственно характеризуют объемы и структуру социальных расходов бюджетов;
2) косвенные – характеризуют результаты функционирования социальной сферы.
К первой группе показателей относятся: удельный вес расходов на социальную сферу (по видам расходов) в общем объеме расходов бюджета; удельный вес расходов на социальную сферу (по видам расходов) в объеме ВВП; соотношение расходов на социальную сферу и расходов, направляемых на развитие экономики; соотношение фактических и запланированных расходов бюджета на социальную сферу; соотношение объемов финансирования отдельных отраслей социальной сферы, полученных из разных источников; объем расходов на социальную сферу (по отдельным отраслям), приходящийся на одного человека, и др.
Ко второй группе показателей относятся: темпы роста реальных доходов населения; уровень бедности, определяемый по абсолютным или относительным критериям; уровень расслоения населения по доходам; уровень безработицы; уровень охвата адресной социальной помощью бедных слоев населения; соотношение минимальных социальных гарантий (минимальной заработной платы, пенсии, социальных выплат) и прожиточного минимума; уровень смертности (общей, детской, новорожденных); уровень заболеваемости отдельными видами болезней и др. На наш взгляд, можно выделить и третью группу показателей, которые будут характеризовать достижение социальных нормативов предоставления определенных общественных услуг.
Анализ расходов на реализацию социальных программ с применением показателей трех групп даст возможность оценить обоснованность проектов бюджетов в части реализации социальной функции государства через бюджетный механизм. Углубленную научно-аналитическую оценку обоснованности проекта государственного бюджета можно дать с помощью расчета отдельных показателей, что позволяет точнее оценить проект бюджета по его основным параметрам. Среди таких показателей – коэффициент стабильности, коэффициент соответствия, коэффициент прозрачности.
Коэффициент стабильности количественно характеризует степень устойчивости (стабильность) бюджетно-налогового законодательства, с помощью которого рассчитываются основные статьи доходной части бюджета. Он может измеряться как отношение количества новых (одобренных на протяжении года) законов, которыми определяются изменения и дополнения к действующим законам, к общему количеству законов.
Коэффициент соответствия количественно характеризует степень выполнения требования по одобрению и внедрению законов без нарушений определенной процедуры. Он может быть установлен как отношение количества своевременно одобренных на протяжении последнего года законов, которые вносят изменения в систему налогообложения из последующего бюджетного периода, к общему количеству таких законов.
Коэффициент прозрачности количественно характеризует уровень адресности доходов, направляемых на финансирование отдельных расходов. Его можно определить как отношение количества статей доходов с адресной характеристикой к общему количеству статей расходов. Понятно, что в идеале величина этого коэффициента должна приближаться к 1 (все доходы должны иметь адресную направленность), но на практике это, наверное, невозможно – хотя бы потому, что количественно статьи доходов и расходов не совпадают.
На наш взгляд, целесообразно также вычислять коэффициент полноты финансирования инвестиционных программ, которые полностью или частично реализуются за счет средств государственного бюджета. Данный коэффициент может рассчитываться как соотношение запланированного объема бюджетных инвестиций и общей потребности в бюджетных инвестициях (этот показатель вычисляется путем суммирования объемов бюджетных инвестиций-, заложенных в целевых программах).
Так же имеет смысл вычислять и коэффициенты полноты расходов на финансирование программ, по которым установлены определенные нормативы. Формула расчета будет иметь следующий вид:
Кп.р = П/Н, (1)
где Кп.р – коэффициент полноты расходов;
П – плановый объем расходов (денежных единиц);
Н – нормативный объем расходов (денежных единиц).
Можно определять коэффициент обеспеченности научной и научно-технической деятельности, который будет характеризовать степень полноты бюджетного финансирования программ поддержки и развития научной и научно-технической деятельности. Он рассчитывается как соотношение объема фактических расходов на финансирование указанных программ и нормативного объема (последний определен в ст. 34 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности», в соответствии с которой государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) в размере не менее 1,7% ВВП Украины). Например, если фактически в проекте бюджета на 2009 г. объем расходов на финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) был запланирован в размере 0,9% ВВП Украины, то коэффициент обеспеченности научной и научно-технической деятельности был равен 0,53 (0,9/1,7).
С учетом указанного выше, можно внести предложение по введению следующих коэффициентов полноты расходов на:
– оборону (в соответствии со ст. 2 Закона Украины «Об обороне Украины», за счет государственного бюджета надлежащее выполнение задач обороны должно финансироваться на уровне не менее 3% запланированного объема ВВП);
– образование (в соответствии со ст. 61 Закона Украины «Об образовании» государство обеспечивает бюджетные ассигнования на образование в размере не менее 10% национального дохода);
– здравоохранение (в соответствии со ст. 12 Закона Украины «Основы законодательства Украины о здравоохранении» бюджетные ассигнования на обеспечение государственной политики здравоохранения должны быть в объеме не менее 10% национального дохода);
– развитие села и агропромышленного комплекса (в соответствии со ст. 5 Закона Украины «О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве» размер государственных централизованных капиталовложений на укрепление материально-технической базы социальной сферы села и агропромышленного комплекса должен составлять не менее 1% от ВВП Украины);
– культуру (в соответствии со ст. 23 Закона Украины «Основы законодательства Украины о культуре», государство гарантирует необходимые ассигнования на развитие культуры в размере не менее 8% от национального дохода Украины).
Отметим, что приведенные законодательные нормативы, касающиеся минимального размера бюджетного финансирования отдельных сфер, критикуются как в научных, так и в публицистических источниках. Но анализ обоснованности или целесообразности этих нормативов не является предметом данного исследования. Наша задача – предложить методические подходы к проведению оценки обоснованности проекта бюджета с точки зрения выполнения введенных законодателем нормативов (даже если фактически их выполнить невозможно).
Можем предложить методические подходы к определению указанных коэффициентов (нормативов) при рассмотрении документов, обусловливающих концептуальные параметры будущего бюджета («бюджетная декларация», «бюджетная резолюция»). В условиях украинской действительности будет полезно сравнить значения предложенных на плановый период коэффициентов с аналогичными показателями прошлых периодов, а также с соответствующими показателями других стран с трансформационными экономиками.
Оценку обоснованности проектов местных бюджетов можно проводить с помощью как предложенных показателей, так и показателей, характеризующих региональные особенности социально-экономического развития. В частности, в ходе оценивания обоснованности проектов местных бюджетов целесообразно рассчитывать плановый объем собственных бюджетных поступлений на душу населения (с дальнейшим сравнением определенного показателя с показателями других регионов, а также его динамики), плановый объем бюджетных расходов на душу населения (с дальнейшим сравнением определенного показателя с показателями других регионов, а также его динамики), плановый объем бюджетных социальных расходов (в разрезе расходов – на дошкольное и школьное образование, на здравоохранение и культуру) на душу населения (с дальнейшим сравнением определенных показателей с показателями других регионов, а также их динамики), динамику объема и структуры налогоспособности региона и др.
На наш взгляд, окончательную оценку обоснованности проектов бюджетов разных уровней можно проводить на основе анализа плановых (предложенных и / или утвержденных) и фактических бюджетных показателей. Отдельные предложения относительно целесообразности такого анализа приведены в трудах украинских ученых.
Главная аналитическая формула, по которой можно разработать оценку обоснованности предложенного проекта, позволяет определить относительное отклонение фактического объема бюджетной статьи (как правило, доходной) от запланированного:
dVi=[(Фi – Пi)• 100%]/Пi, (2)
где dVi – относительное отклонение исследуемой статьи доходов в i-ом периоде;
Фi – фактический объем поступлений по исследуемой статье в i-ом периоде;
Пi -плановый объем поступлений по исследуемой статье в i-ом периоде.
На основе анализа относительных отклонений по отдельным статьям на протяжении нескольких периодов можно оценить среднее относительное отклонение по отдельным статьям в течение определенного временного интервала (с дальнейшим выделением этапов, особенностей и др.) и среднее относительное отклонение по всем статьям в i-ом периоде.
Среднее абсолютное относительное отклонение Vcp можно определить по стандартной формуле
Vcp = (3)
где j – количество исследуемых объектов (периодов, статей).
Данными входящей информации для анализа являются плановые показатели статей доходов бюджета (бюджетных поступлений), заложенных в соответствующих документах, которыми принято решение об утверждении бюджета (проект закона, решения местных советов) на конкретный год (показатель Пi), и фактический объем поступлений (показатель Фi). Расчеты можно провести отдельно для сводного, государственного и местных бюджетов.
Проведенные расчеты с использованием предложенного подхода, дали возможность сделать некоторые обобщения. В практике проектирования:
а) сводного бюджета Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: собственные поступления бюджетных учреждений, местные налоги и сборы, налог с доходов наемных работников. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования вывозной пошлины, ввозной пошлины, доходов от операций с капиталом, налога на прибыль предприятий, налога на добавленную стоимость, рентной платы. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по следующим статьям: акцизный сбор с произведенных в Украине товаров, вывозная пошлина, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, рентная плата, доходы от операций с капиталом (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по следующим статьям: налоги на собственность, административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи, налог с доходов физических лиц, местные налоги и сборы, собственные поступления бюджетных учреждений (то есть имеет место превышение доходов);
б) государственного бюджета Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: налог с доходов физических лиц, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, акцизный сбор с произведенных в Украине товаров. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования вывозной пошлины, собственных поступлений бюджетных учреждений, доходов от операций с капиталом. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по таким статьям: акцизный сбор из произведенных в Украине товаров, вывозная пошлина, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, рентная плата (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по таким статьям: налог на прибыль предприятий, собственные поступления бюджетных учреждений, доходы целевых фондов (то есть имеет место превышение доходов);
в) местных бюджетов Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: налог с доходов физических лиц (в том числе налог с дохода наемных работников), плата за землю, местные налоги и сборы. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования налога на прибыль предприятий, доходов от собственности и предпринимательской деятельности, собственных поступлений бюджетных учреждений, доходов от операций с капиталом, доходов целевых фондов. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по следующим статьям: акцизный сбор с произведенных в Украине товаров, доходы от операций с капиталом, доходы целевых фондов (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по следующим статьям: налоги на собственность, плата за землю, сборы за специальное использование природных ресурсов, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи, собственные поступления бюджетных учреждений (то есть имеет место превышение доходов);
г) органы центральной и местной власти пытаются занизить плановые показатели налоговых поступлений, закрепленные за соответствующими бюджетами (в частности, фактические показатели налоговых поступлений чаще, чем другие показатели, превышают плановые). Недостаточная достоверность проектирования показателей налоговых поступлений, которые являются наиболее существенными в структуре налоговых поступлений (налог на добавленную стоимость, на прибыль предприятий, акцизный сбор), – значительный риск отечественной системы бюджетного планирования.
На наш взгляд, предложенный методический подход может применяться при обобщающей оценке обоснованности проектов бюджетов разного уровня. Он дает возможность выявить наиболее проблемные места в проектировании бюджетов разного уровня (в разрезе отдельных статей) и сформировать на этой основе предложения относительно перспектив методологического обеспечения соответствующих проектных работ на будущее.
Не следует забывать, что степень выполнения плановых показателей доходной части бюджетов разных уровней в значительной степени зависит от инфляционного фактора. Если каждый год фактический уровень инфляции превышает прогнозируемый, то это значит, что вследствие инфляции бюджет получает дополнительные ресурсы, что приводит к абсолютному увеличению показателей бюджетных доходов по отдельным статьям. В научной литературе по вопросам анализа бюджетной политики предлагается даже оценивать степень «инфляционного выполнения» плановых показателей бюджета, то есть такого выполнения, которое обусловлено завышенной (сверхплановой) инфляцией.
Существенным негативным фактором, влияющим на обоснованность проектирования бюджетных показателей, является политический. Не секрет, что иногда те или иные показатели доходной и расходной частей бюджетов разных уровней проектируются не с помощью обоснованных методических подходов, а с учетом результатов политической борьбы доминирующих политических сил или так называемых «политических консультаций», которые обычно не имеют ничего общего с научным прогнозом. На данной проблеме акцентирует внимание и академик НАН Украины В.М. Геец.
В литературе встречается тезис, что переоценка плановых показателей бюджета имеет намного более серьезные последствия, чем недооценка, поскольку побуждает к поиску других источников привлечения средств для его выполнения. На наш взгляд, негативные последствия имеют как завышение, так и занижение плановых показателей. В случае существенного превышения планового показателя действительно присутствует риск недофинансирования отдельных расходных статей и, как следствие, «замораживание» (недостаточная реализация) отдельных программ и проектов. В случае существенного занижения планового показателя присутствует риск повышенной фискальной нагрузки на экономику (то есть фактическая нагрузка выше прогнозируемой), что будет тормозить деловую инициативу. Кроме того, возникают коррупционный риск и вероятность активизации процесса нерационального перераспределения дополнительно полученных доходов.
Выводы
Оценка обоснованности проектов бюджетов может быть проведена с учетом разных методологических подходов (анализ информации, содержащейся в документах, составленных в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Украины; анализ учета требований к отдельным параметрам финансовой безопасности; расчет и анализ коэффициентов). Предложено вычислять дополнительные показатели (коэффициенты полноты расходов на оборону, образование, здравоохранение, развитие села и агропромышленного комплекса, культуру). Оценку обоснованности бюджета (после его выполнения) целесообразно проводить с помощью анализа плановых (предложенных и / или утвержденных) и фактических бюджетных показателей. На наш взгляд, в дальнейшем должны быть разработаны методики эконометрического оценивания обоснованности проектов бюджетов разного уровня (сводного, государственного, местных) с учетом регулирующего влияния бюджета на параметры и структуру экономического развития.
Список литературы
1. Фінансово-монетарні важелі економічного розвитку. В 3 т. (За ред. чл.-кор. НАН України А.І. Даниленка).Т. 1. Фінансова політика та податково-бюджетні важелі її реалізації. (За ред. чл.-кор. НАН України А. І. Даниленка). – К., «Фенікс», 2008, с. 230.
2. Скрипник А.В., Паянок Т.М. Фактори ризику виконання планових показників бюджету України. «Фінанси України» №6, 2008, с. 31–44.
3. Шаститко А., Овчинников М. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы). «Вопросы экономики» №3,2008, с. 134–151.
4. Сенчагов В. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста. «Вопросы экономики» №5, 2007, с. 65–80.
Страницы: 1, 2
